فهرست چشم انداز 117 صفحه اول |  بايگاني سال 1398 |    

 چشم انداز ایران - شماره 117 شهريور و مهر 1398

 

یارانه انرژی؛ چالشها و راهحلها

محمد آقایی تبریزی

 

میزان مصرف بنزین در پنجماهه نخست سال 98 روزانه 6/96 میلیون لیتر در روز بوده است. این میزان در مدت مشابه سال 97 روزانه 9/87 میلیون لیتر در روز بود. این بدان معناست که رشد مصرف سال جاری بنزین نسبت به مدت مشابه سال قبل 10 درصدی رشد داشته است. همچنین میزان مصرف نفت گاز (گازوئیل) در پنجماهه نخست سال جاری 9/91 میلیون لیتر در روز و در مدت مشابه سال قبل روزانه 8/81 میلیون لیتر در روز بوده است. بهطوریکه رشد مصرف گازوئیل در سال جاری نسبت به مدت مشابه سال قبل به 3/13 درصدی رسیده است. این دو نسبت سرسامآور و کمنظیر در دهههای اخیر، برای امسال در مورد این دو فرآورده نفتی، در شرایطی است که رشد اقتصادی در کشور در سال جاری و در مقایسه با سال گذشته دلیل این امر نیست، چراکه معمولاً در شرایط متعارف در کشورها، رشد اقتصادی به رشد مصرف انرژی میانجامد که در این مورد و در این بازههای زمانی ذکرشده در کشور ما اینچنین نبوده و رشد فاحش مصرف ناشی از رشد اقتصادی نیست.

اگر به میزان مصرف بنزین، میزان مصرف «سی ان جی» و معادل بنزین آن را در پنجماهه نخست سال جاری، که حدود 22 میلیون لیتر بنزین در روز است اضافه کنیم، مجموع میزان مصرف روزانه بنزین و معادل آن در پنجماهه نخست سال جاری به رقم 6/118 میلیون لیتردرروز میرسد که بسیار نگرانکننده است.

با ادامه این روند، باوجود تلاش درافزایش تولیدات فرآوردهها مخصوصاً بنزین در داخل کشور در پالایشگاهها در دو دهه اخیر از طریق افزایش تولیدات و اصلاحات پالایشگاهی، بهویژه انجام فازهای تکمیلی پالایشگاه ستاره خلیجفارس، در سالهای آینده نزدیک مجدداً و باز هم متأسفانه سربهسر شدن تولید و مصرف بنزین و گازوئیل در کشور و فزونی گرفتن مصرف بر تولیدات را شاهد خواهیم بود.

این مطلب که چه عواملی باعث این رشد سرسامآور و فزاینده مصرف بنزین شده است بحث گستردهای است، ولی اجمالاً به چند عامل اصلی میبایستی اشاره کرد که عبارتاند از: قاچاق گسترده فرآوردههای نفتی بهویژه بنزین و گازوئیل، ثابت ماندن قیمت فرآوردهها بهویژه دو مورد اخیرالذکر در سالهای اخیر علیرغم تغییرات شدید قیمتی آنها در کشورهای همسایه و فاصله سنگین قیمت آنها باقیمتهای داخلی و تفاوت فاحش این قیمتهای داخلی باقیمت فوب خلیج فارس بهویژه در تلاطمهای قیمت ارز در دو سال اخیر، رشد تعداد وسایل نقلیه شخصی و موتورسیکلت، نارسایی ناوگانهای حملونقل عمومی در شهرها و شهرهای بزرگ و بینشهری،

این رشد فزاینده و سرسامآور مصرف فرآوردهها بهویژه این دو فرآورده، ازهر نظر در تضاد و مغایر با منافع ملی است. برای توضیح بیشتر موضوع نحوه مصرف و قیمتها و یارانههای نفت و گاز و فرآوردههای ناشی از آنها و یارانه انرژی و چالشها و آثار آنها و راهحلها به چند مطلب اساسی  باید توجه کرد:

1- سهم کلی میزان مصرف سرانه در مورد این دو فرآورده، در سه دهک بالا در مقایسه با سه دهک پایین جامعه کاملاً و بهطور معناداری متفاوت است. بهطوریکه بالغ بر 50 درصد مصرف سرانه این فرآوردهها در سه دهک بالا و کمتر از 10 درصد مصرف سرانه آنها در سه دهک پایین جامعه است. معنا و مفهوم این مطلب این است که دهکهای بالا و مرفه جامعه نسبت به دهکهای پایین جامعه از سهم کلی مصرف بسیار بالاتری نسبت به دهکهای پایین برخوردارند و بر این پایه منفعت و سهم بسیار گستردهتری از این قیمتهای یارانهای و پایین قیمت این فرآوردهها و یارانه آنها برخوردارند.

2-در قانون هدفمندی یارانهها، که برافزایش قیمت پایه آنها همزمان شد و از ملزومات آن بود، فرض بر این گذاشته شده بود که هدفمند نمودن یارانهها چهار هدف را محقق نماید و بهصورت هدفمند، درآمد ناشی از مابهالتفاوت قیمت پایه درزمان تصویب و قیمت مصوب بعدی، در قالب یارانه، به مصارف مندرج در قانون برسد که مهمترین بخش این تخصیص منابع مربوط به توزیع این منابع تعریفشده در قانون، بهصورت سرانه، به دهکهای درآمدی در نظر گرفتهشده بود. این چهار هدف اینگونه در نظر گرفتهشده بودند: 1. همسویی با برقراری عدالت اجتماعی در استفاده از منابع و درآمدهای ناشی از منابع ملی، 2. کاهش مصرف ناشی از افزایش قیمت در آن زمان، 3. کاهش آلودگیهای زیستمحیطی ناشی از کاهش مصرف و  4. پشتیبانی از تولید کشور با تخصیص منابعی از این یارانهها به تولید.

هیچیک از این اهداف محقق نگردید. برای توضیح این امر میبایستی اشاره کرد که در قانون هدفمندی یارانهها قرار بود مطابق قانون سهم دهکهای بالا و پایین، به دلیل تفاوت سهم سرانه مصرف دهکهای بالا و پایین متفاوت باشد که متأسفانه از ابتدا و در اجرای قانون سنگ بنای اشتباه تساوی پرداخت سهم سرانه منابع یارانهها از زمان شروع آن در دولت دهم و برخلاف قانون مبنا قرار گرفت و از اواخر دهه 80  تاکنون این سنگ بنای نادرست ادامه داشته است. حاصل آنکه از آن زمان تاکنون بهطور مستقیم و غیرمستقیم اثری جز رشد بیشتری در بیعدالتی اجتماعی در توزیع منابع ملی و تورم حاصل از تزریق نقدینگی آن در مصارف جامعه نداشته است. به دلیل ارتباط این سهم سرانه در منابع خانوارها بهخصوص در دهکهای پایین، امکان حذف آن بهراحتی عملی نبوده است.

همچنین در قانون هدفمندی یارانهها و قوانین موازی آن و قانون برنامه پنجم، میبایستی در عمل به سوی حذف تفاوت قیمت داخلی فرآوردهها باقیمت فوب خلیج فارس میرفتیم که این هم در عمل اتفاق نیفتاد. بهویژه در دو سال اخیر با تلاطمهای قیمت ارز فاصله قیمت داخلی باقیمت فوب خلیج فارس بهطور فاحش تفاوت یافت و خود عامل افزایش شدید قاچاق شد و قیمت کاملاً پایین فرآوردههای داخلی وعدم تغییر آن در سالهای متمادی اخیر، بهطور گستردهای مصرف را بالا برد. آلودگیهای زیستمحیطی ناشی از مصرف فرآوردههای مذکور بهویژه در شهرهای بزرگ ناشی از همین مصرف فوقالعاده بالا است. همچنین در اجرای قانون هدفمندی یارانهها از ابتدا به تخصیص سهم بخش تولید از منابع حاصل از درآمد ناشی از یارانهها توجه جدی نشد.

لازم است ذکر شود که کارت سوخت که پس از مخالفتهای صریح با قانون اجرای آن و تأخیر فاحش در شروع و زمان اجرا در دولتهای نهم و دهم، بالاخره به دلیل وضعیت مصرف بیرویه فرآوردهها و تأکید مجلس شورای اسلامی، در سالهای آخر دهه 80 اجرایی شد نیز در خدمت قانون هدفمندی یارانهها قرارگرفت. در مورد کارت سوخت سه هدف مورد نظر قانونگذار بود: الف) سهمیهبندی و دوقیمتی شدن آن برای مصارف بالاتر از سهمیه پایه، ب)کنترل و نظارت بر مصرف داخلی و جلوگیری از قاچاق و ج) کاهش آلودگیهای زیستمحیطی به دلیل نظارت،کنترل و کاهش مصرف. تفاوت فاحش قیمت داخلی با قیمت فوب خلیج فارس و کشورهای همسایه از یک طرف و در سالها بعدتک نرخه نمودن قیمت و آن هم قیمت یارانهای، باعث گردید با عدم کارایی کارت سوخت و فاصله گرفتن از اهداف آن، کلاً کارت سوخت صاحبان خودروها مورداستفاده قرار نگیرد و از حیز انتفاع ساقط گردد. استفاده منطقی و مجدد آن فقط با سهمیهبندی و تفاوت قیمت سهمیهای با نرخ آزاد (معادل فوب خلیج فارس با ارز آزاد) کارایی نسبی خواهد داشت.

3-اساساً منابع زیرزمینی نفت و گاز داراییاند و زمانی که استخراج گردیده و فراورش و پالایش میشوند، نفت و گاز حاصله و فرآوردههای تولیدی ناشی از آنها همگی داراییاند و سرمایه ملی، نه درآمدی که برای مصرف هزینههای جاری کشورداری و عملیات اجرایی مورداستفاده قرار گیرند. این موضوع در متن سیاستهای ابلاغی قانون برنامه پنجم توسعه با تأکید آمد و بعد از آن نیز در قانون برنامه پنجم عنوان شد که حداکثر تا پایان برنامه، مصرف این دارایی در بودجههای جاری کاملاً حذف گردد. نهتنها در برنامه پنجم در دولت دهم به آن اصلاً توجه نشد بلکه این روند همچنان ادامه یافت و تنظیماتی نظیر حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی نیز که برای جهت دادن این منابع برای تولید ارزشافزوده بیشتر و توسعه سرمایهگذاری داخلی و رشد اقتصادی در نظر گرفته شده بود، با اقداماتی که در طول اجرای برنامههای چهارم سپنجم و ششم روی این تنظیمات حسب مورد صورت گرفته است کارایی و اثربخشی مورد انتظار را برآورد نکرده است. حاصل آنکه هم درآمدهای ناشی از صادرات نفت و گاز و فرآوردههای صادراتی و هم درآمدهای ناشی از فروش فرآوردههای اصلی نظیر بنزین و گازوئیل که در داخل مصرف میشود و هم درآمدهای فروش فرآوردههای ویژه و مواد اولیه صنایعی نظیر پتروشیمیها، به وجه چشمگیری در بودجههای جاری مصرف میشود. وقتی مطرح میشود که منابع نفت و گاز درآمد سرمایهای و داراییاند نه درآمد برای مصارف جاری داخلی، این بدین معناست که اقتضا دارد و ضروری است که این منابع دارایی کاملاً برای ایجاد ارزشافزوده و توسعه سرمایهگذاریهای زیربنایی و بیننسلی و رشد اقتصادی مصرف شده و از اتلاف آن در هزینههای جاری جداً جلوگیری شود چون اساساً این دارایی و سرمایه بین نسلی است. این امر باعث میشود که هزینههای جاری از طرق دیگر تأمین شود و وابسته به درآمد نفت و گاز و مشتقات آن نباشد و زمینه وابستگی حکومتها و دولتها و کشورها در بودجه جاری به این نوع درآمد نفت و گازی و"نفرین منابع " اتلاف آن نگردد که استمرار آن برای کشور صاحب منابع یک تهدید مستمر است. این گرفتاریای است که اکثر قریب بهاتفاق کشورهای صاحب این منابع و صادرکننده نفت و گاز دچار آن هستند که تبعات سیاسی خاص خود را هم دارد که از بحث این نوشتار خارج است. کشورهای تولیدکنندهای نظیر نروژ خود را از این مهلکه رهانیدهاند و کل درآمد این داراییها در صندوقی مخصوص صرفاً برای سرمایهگذاریهای زیربنایی و توسعه و تولید ارزشافزوده بیشتر و افزایش سرمایه و دارایی مصرف میگردد.

در کشور ما نهتنها تاکنون از این وابستگیها رهانیده نشدهایم، بلکه رانت ناشی از یارانه فرآوردههای نفتی و گازی، خود به عامل مهم فساد در سیستم اقتصادی و در شرکتهای خصولتی و ظاهراً خصوصی شده و تعداد زیادی از شرکتهای خصوصی که از این رانت و یارانهها استفاده میکنند تبدیل گردیده است. بهطوریکه این شرکتها عمدتاً درآمدهای خود را از رانت مرتبط به یارانه فرآوردههای نفت و گاز، که بهعنوان مواد اولیه استفاده میکنند، به دست میآورند و بدین لحاظ کوششهای سنگین و پردامنه و پرچالشی را برای عدم حذف این رانت و یارانهها به کار میگیرند چون درآمد اصلی آنها ناشی از تفاوت قیمت فرآوردههای نفتی و گازی بهعنوان مواد اولیه، باقیمت فوب خلیج فارس این فرآوردهها است. این شرکتها بدون آنکه عمدتاً تغییرات کیفی معنادار در محصولات خود با توسعه سرمایهگذاری اصلاح تولید و فناوری بدهند، محصولات خود را تولید میکنند و عمدتاً به قیمت منطقهای و آزاد در داخل میفروشند و در بخش صادراتی نیز درآمد سنگین صادراتی عمدتاً صادرات رانت و یارانه فرآوردههای نفتی بهعنوان مواد اولیه است.

نتیجهای که از این بند در این نوشتار میتوان گرفت این است که استمرار هرگونه تلاش برای توزیع یارانهها به نحو اجراشده در قانون هدفمندی یارانهها و استمرار این رانتها و یارانهها به نحو ذکرشده، غیر از فسادهای عنوانشده و بیعدالتیهای مترتب، فاصله گرفتن بیش ازپیش و جدی در استفاده مؤثر و کارآمد از این سرمایه ملی برای توسعه زیربنایی و افزایش ارزشافزوده و دارایی ملی و مغایر جدی منافع ملی است.

4-در تهیه و تدوین قانون برنامه چهارم چنین در نظر گرفته شده بود که از ابتدای شروع اجرای قانون برنامه چهارم در سال 1384، یارانه بنزین و گازوئیل و نفت سفید حذف گردد و در مورد بقیه فرآوردهها نیز بهتدریج تا پایان برنامه چهارم و با حذف سالیانه 20 درصد میزان یارانه آنها، یارانه بقیه فرآوردهها نیز حذف شود. با شروع کار مجلس هفتم در سال 1383، مجلس هفتم مواد مرتبط به این امر را از متن قانون برنامه چهارم حذف و برای از ابتدای سال 1384 قانون تثبیت قیمتها را مصوب کرد و آن را عیدی مجلس به مردم برای عید نوروز 1384 عنوان کرد و سالها قیمتها دستنخورده باقی ماند و همین امر نیز باعث رشد شدید مصرف و استمرار بیشتر مصرف بیرویه گردید.

5- قیمت فوب خلیج فارس هر بشکه بنزین در هفته اول شهریورماه سال جاری حدود 66 دلار و هر بشکه گازوئیل 71 دلار بوده است. همچنین متوسط قیمت خردهفروشی در جهان در مورد بنزین در جایگاهها در مدت مذکور، حدود 11/1 دلار در هر لیتر بوده است. قیمت متوسط بنزین (سوپر و معمولی) در داخل کشور با احتساب ارز آزاد در تاریخ مذکور حدود 11/0 دلار بود. این بدین معناست که در مقایسه قیمت متوسط جهانی، حدود 1 دلار از این بابت در هر لیتر تفاوت وجود دارد. با احتساب مصرف حدود 96 میلیون لیتر بنزین در روز، میزان مصرف سالیانه کشور حدود 35 میلیارد لیتر و مابهالتفاوت کل آن با احتساب ارز آزاد و قیمت جهانی خردهفروشی حدود 35 میلیارد دلار میگردد که با احتساب حدود قیمت ارز آزاد، حدود 390 هزار میلیارد تومان در سال میشود که حدود شش برابر بودجه سرمایهگذاری در بودجه سال 98 کل کشور است. به این میزان، درصورتیکه یارانه گازوئیل نیز اضافه گردد، با توجه به قیمت بسیار پایینتر گازوئیل در داخل نسبت به قیمت بنزین در داخل کشور که لیتری 300 تومان است و بالاتر بودن قیمت متوسط جهانی گازوئیل نسبت به بنزین، این رقم از میزان ذکرشده در مورد بنزین کاملاً بالاتر است. البته اگر بهجای قیمت متوسط خردهفروشی جهانی بنزین، قیمت فوب خلیج فارس، که میزان آن در صدر این بند اشاره شد، مبنا قرار گیرد این میزان یارانه در مورد بنزین درکل سال 98 با احتساب متوسط مصرف پنجماهه اول سال حدوداً 5/10 میلیارد دلار میگردد. بدین لحاظ این رقم در مورد بنزین چه در مقایسه باقیمت متوسط خردهفروشی جهانی و چه در مقایسه با قیمت فوب خلیج فارس درکل سال رقمهای بسیار سنگینی است که البته اگر رقمهای متناظر مربوط به گازوئیل و دیگر فرآوردههای اصلی و ویژه و فرآوردههای هیدروکربوری ماده اولیه صنایع نظیر پتروشیمیها و سوخت صنایع و سوخت هیدروکربوری نفتی و گازی مصرفی نیروگاههای تولید برق و اعداد متناظر مربوط به دیگر مصارف گاز و فرآوردههای گازی مصرفی کشور نیز اضافه شود مشخص است با رقم بسیار سرسامآور و سنگین یارانههای انرژی مواجه هستیم.

این مطلب را نیز باید اضافه کرد که آنچه گفته شد مربوط به یارانه انرژی بود. یارانه دیگر کالاها نیز در کشور محاسبات و بحث جداگانه دیگری است که در حیطه این نوشتار نیست.

6- مطلب آخر آنکه تا یارانههای قیمتی برای نفت و گاز و فرآوردههای مصرفی آنها بهعنوان سوخت در عرصههای مختلف و رانت و یارانه قیمت فرآوردهای مذکور بهعنوان مواد اولیه تولیدی هست و در قانونمندیها و پارادایمها و اجرا به شرح شبیه آنچه گذشت مواجهیم، بیعدالتی و فساد اقتصادی و رانتخواری و قاچاق و نفرین منابع و مصرف بیرویه و سرسامآور فرآوردههای نفتی و گازی و مغایرتها با منافع ملی را شاهدیم و گریزناپذیر است. و بدین لحاظ با ادامه این روند، اصلاح بنیادین اقتصاد کشور و رشد عدالت و توسعه، از این منظر امکانپذیر نیست. در اصلاح این امر در این عرصه، توجه و تلاش راهبردی و کارآمد و مؤثر در استفاده صحیح از این منابع ازیکطرف و اصلاح راهبردها و روشها در مدیریت تقاضا و مصرف و بهویژه اصلاح قیمتها از طرف دیگر ضرورتی اجتنابناپذیر است. در مورد اصلاح قیمتها و حذف یارانهها میبایستی به این مطلب مهم عنایت خاص داشت که بهویژه در شرایط کنونی، این امر در چارچوبهای عنوانشده و در قالب اهداف هدفمند وجهت دار و عادلانه و متعادل و تدریجی و در دوره و سالیانی محدود قانونمند گردیده و با کنترل و نظارتهای دقیق راهبردی به مورداجرا گذاشته شود.

 

     فهرست چشم انداز 117 صفحه اول |  بايگاني سال 1398 |