فهرست چشم انداز 112 صفحه اول |  بايگاني سال 1397 |    

 چشم انداز ایران - شماره 112 آبان و آذر 1397

 

بازمهندسی دیوان‌سالاری به یاری دولت الکترونیکی

عباس پورخصالیان در گفت‌وگو با اهدا سلطان‌علی‌زاده

 

 

اخیراً گزارشی از سوی سازمان ملل متحد با عنوانِ «پیمایش دولت الکترونیکی 2018[1]» با زیر عنوانِ «جا انداختن دولت الکترونیکی برای حمایت از تحول به‌سوی جوامع پایدار و تاب‌آور» منتشر شد که شما در مهرماه 1397، تحلیلی از آن را در نشریه‌ای تخصصی رسانه‌ای کردید[2]، ممکن است به طور خلاصه بفرمایید بر اساس گزارش سازمان ملل، دولت الکترونیکیِ ایران در حال حاضر چه وضعیتی دارد؟

Ø      وضعیت دولت الکترونیکی ایران در گزارش امسال سازمان ملل، خیلی بهتر از سال پیش است. برای اینکه ببینید وضعیت دولت الکترونیکی ایران چقدر بهتر شده، باید بدانید که وضعیت دولت الکترونیکی هر کشور را با سنجش، امتیازدهی به شاخص توسعه دولت الکترونیکی و مقایسه امتیازها با هم می‌سنجند. خوب است بدانید که شاخص توسعه دولت الکترونیکی، میانگینِ مقادیر اندازه‌گیری شده سه زیرشاخصِ «سرمایه انسانی»، «خدمات برخط» و «زیرساخت مخابراتی» است. در گزارش سازمان ملل «UN-E-Government-Survey-2018» سه زیرشاخص مذکور در مورد ایران به این صورت ارزیابی شده‌اند: شاخص سرمایه انسانی ایران  بالاست و مقدار آن، 0.7364 است، شاخص خدمات برخطمان هم بالاست و مقدار آن، 0.6319 است، ولی شاخص زیرساخت مخابراتی کشور، متوسط و مقدارش 0.4566 است. در گزارش سازمان ملل، علاوه بر زیرشاخص‌های مذکور، شاخص مشارکت الکترونیکی (E-Participation Index) هم اندازه‌گیری شده، ولی در ارزشیابی شاخص توسعه دولت الکترونیکی لحاظ نشده چون‌که شاخص مشارکت الکترونیکی، میزان استقبال مردم از دولت الکترونیکی را نشان می‌دهد. برای ایران  مقدار این شاخص، الآن 0.5281 است. وضعیت ایران از لحاظ این شاخص  دو سال پیش خیلی بد بود، یعنی ایران از این لحاظ، در بین 193 کشور در سال 2016، رتبه 149 را داشت و الآن در سال 2018 با 38 پله ارتقا  به رتبه 111 رسیده؛ یعنی جایگاهش بهتر شده؛ اما هنوز بد است. همان‌طور که گفتم مقدار شاخص مشارکت الکترونیکی به رفتار مردم ربط دارد و هنوز در تعیین مقدار شاخص توسعه دولت الکترونیکی کشورها لحاظ نمی‌شود، اگرچه مشارکت الکترونیکی، به‌معنی توانمندی، تعهد و قدرتمندی الکترونیکی مردم است! بدون در نظر گرفتن شاخص مشارکت الکترونیکی، رتبه شاخص توسعه دولت الکترونیکی ایران، 20 پله بالا رفته؛ یعنی از رتبه 106 در سال 2017 به رتبه 86 در سال 2018 رسیده است و بر اساس بند «ت» ماده 68 برنامه ششم توسعه تا سال 1400، شاخص توسعه دولت الکترونیکی ما باید آن‌قدر بهتر شود که حداقل رتبه 76 را در سطح جهان کسب کنیم. برای اینکه ببینیم معنی این ارتقا  رتبه چیست  باید در نظر داشته باشیم که کشورها از لحاظ میزان شاخص توسعه دولت الکترونیکی‌شان به چهار گروه تقسیم می‌شوند که عبارت‌اند از گروه کشورهای دارای شاخص توسعه بسیار بالا (Very High EGDI) با امتیازی بیش از هفتاوپنج‌صدم تا یک، گروه کشورهای دارای شاخص توسعه بالا (High EGDI) با امتیازی بین پنجاه‌صدم تا هفتادوپنج‌صدم، گروه کشورهای دارای شاخص توسعه متوسط (Middle EGDI) با امتیازی بین بیست‌وپنج‌صدم تا پنجاه‌صدم و گروه کشورهای دارای شاخص توسعه پائین (Low EGDI) با امتیازی کمتر از بیست‌وپنج‌صدم - امسال ایران از گروه کشورهای دارای شاخص توسعه متوسط، به گروه کشورهای دارای شاخص توسعه بالا  وارد شد. این نکته را هم در نظر داشته باشید که هریک از شاخص‌های مذکور را نهادی تخصصی، محاسبه و به «بخش مدیریت دولتیِ» سازمان ملل گزارش می‌کند. برای مثال شاخص سرمایه انسانی را یونسکو، شاخص خدمات برخط را بانک جهانی و شاخص زیرساخت مخابراتی را اتحادیه بین‌المللی مخابرات ارزشیابی و میانگین آن‌ها را «بخش مدیریت دولتیِ» سازمان ملل به‌عنوان شاخص توسعه دولت الکترونیکی کشورِ مربوط، محاسبه می‌کند. پس در حال حاضر، وضعیت عمومی دولت الکترونیکی ایران نسبت به وضعیت چند سال پیشِ خودمان، در حال بهبودی ست و روی‌هم‌رفته مثبت ارزیابی می‌شود؛ اما نسبت به کشورهای منطقه  از اهداف راهبرد افق چشم‌انداز بیست‌ساله کشور که چهار پنج سال دیگر اعتبار بیست‌ساله‌اش به پایان می‌رسد  عقب هستیم.

توضیحات شما، مبسوط ولی بیشتر از منظر مهندسی فناوری اطلاعات بود.  درباره  مفهوم دولت الکترونیکی بفرمایید این اصطلاح، چه پیام و چه معنایی برای مردم دارد؟

Ø     مضمون اصطلاح دولت الکترونیکی، از منظر مهندسی فناوری اطلاعات، دیجیتالی کردن فرآیندهای اجرایی دستگاه‌های نظام است، اما قالب فارسی‌شده آن، دولت الکترونیکی، مانند اغلب واژه‌گزینی‌های صدوپنجاه سال اخیر ما  یک غلط مصطلح است. چون در متن انگلیسی گزارش سازمان ملل هم e-Government آمده است، ولی دولت الکترونیکی برای من، بیشتر e-State را تداعی می‌کند تا e-Government را؛ اما در ادبیات تخصصی، اصطلاحِ e-State اصلاً وجود ندارد؛ زیرا e-State بی‌معناست. چون State یک وضعیت ایستا و پایدار است، مثل خیمه‌ای نامرئی  است که در زیر آن  یک ملت معین در قلمرو حقوقیِ مرزبندی‌شده  مشخصی فعالیت می‌کنند و قانون اساسی هم عمود نامرئی آن است. برای اینکه این ترکیب نامرئی اما مهم برای هستی و بالندگی یک ملت  همیشه پابرجا باشد، ابزار و افرادی باید نقش بازوهای اجرایی در حوزه‌های مختلف زندگی اجتماعی را ایفا کنند و نام مهم‌ترین بازوی اجرایی این نظام، Government است. پس e-Government را نبایستی دولت الکترونیکی می‌گفتیم، بلکه به‌عقیده من باید می‌گفتیم حکومت الکترونیکی. سلجوقیان هم هشت قرن پیش به محل فرمانروایی خودشان دارالحکومه می‌گفتند. تا همین اواخر دولت، فقط به معنی ثروت و بخت و اقبال بود و طی چند دهه اخیر است که برای تمایز میان حکومت و چتری که حکومت و نهادهای مردمی را دربرگرفته، به این چتر  نام دولت را داده‌اند. پس در متون دیوان‌داری و علم سیاست نباید سرسری و جابه‌جا از دو اصطلاح دولت و حکومت استفاده شود؛ انگاری مترادف هم هستند. به هر حال پیام حکومت الکترونیکی یا آن‌طور که به‌غلط  مصطلح شده؛ پیام دولت الکترونیکی، این است: طی طریق در یک راه طولانی و یک مسیر پویش بی‌انتها برای شفاف‌سازی فرآیندهای اجرایی دستگاه‌های اداری و درنتیجه رسیدن به ابزاری برای پاسخگو کردن مسئولان؛ یعنی e-Government ابزار ما برای اشراف پیداکردن بر فعالیت همه دستگاه‌های اداری به‌مثابه آژانس‌های شیشه‌ای است.

این‌طور که می‌فرمایید دولت الکترونیکی ابزاری برای شفاف‌سازی دستگاه‌های اجرایی حاکمیت است، من نتیجه می‌گیرم که دولت الکترونیکی مساوی با خود دولت یا خود حکومت نیست و نمی‌خواهد جای آن‌ها را بگیرد؛ پس آیا منظور از دولت الکترونیکی، ابزار آرمانی اصلاح‌طلبانه در خدمت بازمهندسی جامعه برای شفاف‌سازی دستگاه‌های اجرایی حاکمیت است؟

Ø     همین‌طور است. هدف از دولت الکترونیکی فقط خودکارسازی فعالیت دستی و تبدیل فرم کاغذی به فرم دیجیتالی نیست، بلکه یک آرمان سیاسی- اجتماعی با رویکردی کاربردی و دست‌یافتنی در پس آن است. البته این‌طور هم نیست که دولت الکترونیکی به‌هیچ‌وجه جای دستگاه‌های دولتی یا حکومت را نگیرد؛ خیر! بسیاری از فعالیت‌ها، فرآیندها و دستگاه‌های اداری را منسوخ خواهد کرد، برای مثال، مدیری که تا دیروز منشی و تلفنچی استخدام کرده بود، امروز می‌تواند آن‌ها را با گوشی تلفن همراه خود جایگزین کند. اینکه دولت الکترونیکی می‌تواند روابط پسخوان و پیشخوان اداری را شفاف و به نفع مردم متحول کند، یک فرآورده جانبی دولت الکترونیکی است. یک فرآورده جانبی دیگر هم این است که مردم دیگر نیاز نیست برای دریافت هر خدمتی در محل ادارات، حضور فیزیکی داشته باشند. دولت الکترونیکی، علاوه بر فرآورده‌های جانبی مهمی که دارد، کیفیتی جدید را در مناسبات قدرت و جامعه مدنی وارد می‌کند؛ یعنی دولت الکترونیکی صرفاً ابزار خدمات‌رسانی عمومی از طریق رسانه‌های الکترونیکی نیست. منظور از ایجاد دولت الکترونیکی، به‌واقع اِعمال نوعی معماری سازمانی و معماری خدماتیِ در سازمان‌های اداری عصر فناوری اطلاعات است. در گذشته، اول سازمان را برپا می‌کردند و بعد ممکن بود بپرسند، این سازمان چه فایده دارد و خدماتش چیست. برخی از خدمات نیز شبه‌خدمت هستند و خیلی از استعلام‌ها  زیادی‌اند و بسیاری از مجوزها، الکی. با معماری خدماتی، سازمان‌ها به جای اینکه از بالا شکل بگیرند از پایین و بر اساس خدمت پا می‌گیرند.

دولت الکترونیکی به‌عنوان کیفیتی جدید در زندگی مردم، قاعدتاً باید   نوآوری‌های مفهومی و واژگانی خودش را داشته  باشد. ممکن است به چند نمونه از نوآوری‌های مفهومی دولت الکترونیکی نیز اشاره کنید؟

Ø    دولت الکترونیکی، یک حوزه پژوهشی جدید در شناخت جامعه اطلاعات است و یکی از نوآوری‌های مفهومی آن، این است که سلسله‌مراتب موجود میان دستگاه‌های دولتی و بین دولت و مردم را تا حدود زیادی رفع می‌کند. رفع به‌معنی هگلی‌اش؛ یعنی هم سلسله‌مراتب را به‌گونه‌ای جدید ارتقا  می‌دهد و هم منسوخ می‌کند. چون دولت الکترونیکی درواقع دولت در جامعه‌ای شبکه‌ای‌شده و خود، شبکه‌ای ارتباطی است. رابطه میان کاربر و شبکه هم رابطه‌ای افقی است و بدون سلسله‌مراتب. معماری سازمانی و معماری خدمات‌محور ساختارهای حکومتی هم نوآوری مفهومی دیگری در اجرا به‌حساب می‌آید. پیام مفهوم معماری سازمانی این است که چیدمان ساختارهای حکومتی باید عقلایی شود. معماری سازمانی، اهرمی است که بدون براندازی، همه ارکان نظام را به تحرک و دگرگونی وامی‌دارد. چند نوآوری مفهومی دیگر دولت الکترونیکی بخصوص برای ما که از تحول جهانی مفهومی دولت، طی دو سه قرن اخیر دورافتاده‌ایم، این است که واژه‌های پیشاصنعتیِ تبعه و اتباع مملکت را اصطلاحاتی موزه‌ای کرده است. چون شهروندان جای اتباع کشور را گرفته و رابطه تابع و متبوع را معکوس کرده‌اند. این حکومت است که تابع و نماینده اراده شهروندان است و نه برعکس. مملکت هم اصطلاحی است که در کشوری که جمهوری شده، واژه‌ای منسوخ و موزه‌ای شده است، چون دیگر مَلِکی در رأس نظام نیست تا محدوده جغرافیایی نظام را مملکت بنامند. در نظام جدید، دیگر کسی از کسی دیگر تبعیت نمی‌کند، بلکه همه تابع قانون هستند. ما این دگردیسی‌های واژگانی و رفتاری را تجربه کرده‌ایم، ولی این تجربه  ما را نسبت به عمق دگرگونی‌های جاری هشیار نکرده است. حالا که وارد مناسبات دولت الکترونیکی شده‌ایم باید همه مفاهیم سیاسی و اجتماعی خود را آگاهانه بازآفرینی کنیم. برای مثال  در دولت الکترونیکی، شهروندِ عصرِ انقلابِ صنعتی تبدیل می‌شود به شبکه‌وَند؛  یعنی به قول انگلیسی‌زبان‌ها: از citizen به netizen تبدیل می‌شود. تحول دیگری که در سطح واژگانی رخ داده ولی هنوز به خودآگاهی عمومی ما وارد نشده، تمایز میان خدمات و سرویس است. درست است که سرویس در کاربرد عمومی‌اش مترادف با خدمت است، اما متخصصان حقوق دولت الکترونیکی میان دو نوع فعالیت الکترونیکی مجانی و فعالیت الکترونیکی غیر مجانی از لحاظ واژگانی، فرق گذاشته‌اند. متخصصان، اولی را خدمت می‌نامند چون محصولی است که از جانب دستگاه اداری با مصرف بودجه عمومی به مردم ارائه می‌شود؛ و دومی را سرویس می‌نامند چون محصولی است که یک کسب‌وکار انتفاعی یا یک شرکت تجاری با سرمایه‌گذاری چند ذینفع، به مشتریانش می‌فروشد. البته هر کسب‌وکار انتفاعی و هر شرکت تجاری هم می‌تواند فعالیتی را مجانی ارائه کند؛ در نتیجه بخش خصوصی هم می‌تواند به این محصولات مجانی‌اش، خدمت اطلاق کند. مثال دیگر، سرویس فک پلاک خودرو در دفتر الکترونیکی قضایی یا سرویس صدور المثنای شناسنامه در دفتر پیشخوان دولت است که در ازای هر دو فعالیت مذکور از مراجعه‌کننده حضوری، پول دریافت می‌شود. نمونه سرویس‌دهی دفتر الکترونیکی قضایی هنگامی توجیه‌پذیر است که قوه قضائیه همان سرویس‌ها را در دولت الکترونیکی ایران نیز به‌عنوان خدمات - یعنی مجانی- عرضه کند. ولی نام‌نویسی برای دریافت یارانه در دولت الکترونیکی، خدمتی الکترونیکی به‌حساب می‌آید و مجانی به کاربران عرضه می‌شود، مگر اینکه کاربر، برای دریافت این خدمت الکترونیکی از دفتری تجاری کمک بگیرد. تمایز مفهومی دیگر، مربوط است به مفهوم مجموعه خدمات یا مجموعه سرویس‌ها. مجموعه خدماتی که یک وزارتخانه هم‌اکنون در دولت الکترونیکی عرضه می‌کند، کاتالوگ خدمات آن وزارتخانه است اما هر وزارتخانه باید علاوه بر کاتالوگ خدمات، دارای پُرتفُلیوی خدمات نیز باشد. پُرتفُلیوی خدمات، فهرست خدمات کنونی و آتی وزارتخانه را نشان می‌دهد. هر وزارتخانه و هر دستگاه در داخل وزارتخانه باید پُرتفُلیوی خدمات خود را آماده داشته باشد و بداند چه خدماتی در آینده، حذف و چه خدماتی، اضافه می‌شوند. همین‌طور، کسب‌وکارها باید دارای کاتالوگ سرویس و پُرتفُلیوی سرویس خود باشند. معنی این مفاهیم جدید، جابجایی سرمشق‌ها یا پارادایم شیفت در روابط درون‌دستگاهی، میان‌دستگاهی و برون‌دستگاهی و مشتری‌مداری یا شهروندمداری است.

آماری هم از دگرگونی‌های جاری و دستاوردهای دولت الکترونیکی ایران موجود است؟

Ø    آخرین آمار از دستاوردهای دولت الکترونیکی ایران، مربوط به مردادماه 1397 است. تعداد واحدهای اداری متصل به شبکه دولت الکترونیکی ایران، 190 دستگاه است که در تیرماه 1397 تنها 162 دستگاه بود. البته هنوز معلوم نیست کل تعداد دستگاه‌های دولتی کشور چقدر است؛ اما تعداد واحدهای گیرنده خدمات در میان 190 دستگاه مذکور و در مردادماه 1397، 69 دستگاه و تعداد واحدهای ارائه‌کننده خدمات، 37 دستگاه در مرداد امسال بوده است. تعداد خدمات ارائه‌شونده از طریق دولت الکترونیکی تا مرداد سال جاری، 359 خدمت بود و آمار کل تراکنش‌های درون‌دستگاهی، میان‌دستگاهی و برون‌دستگاهی در فاصله تیرماه تا مردادماه سال جاری، بیش از ده میلیون تراکنش از طریق شبکه دولت الکترونیکی ایران اعلام شده است.

در میان 190 دستگاه اداری متصل شده به شبکه دولت الکترونیکی ایران، کدام دستگاه‌های مهم حضور ندارند و چه پروژه‌هایی هنوز اجرا نشده‌اند؟

Ø    دستگاه‌های قوه قضائیه، مانند سازمان ثبت‌اسناد و املاک کشور و سازمان زندان‌ها در میان 190 دستگاه اداری متصل به دولت الکترونیکی نیستند و حدود 42 درصد استعلام‌های دولت الکترونیکی مربوط به قوه قضائیه هستند. البته حدود 160 سرویس قضایی در شبکه عدالت، الکترونیکی به دفاتر الکترونیک قضایی عرضه می‌شود؛ ولی شبکه عدالت فعلاً از شبکه دولت الکترونیکی ایران منتزع است. البته قرار است به‌زودی تفاهم‌نامه‌ای میان دو قوه مذکور مبادله و تعامل میان دو شبکه عدالت و دولت الکترونیکی ایران برقرار شود. بسیاری از دستگاه‌های دولتی قوه مجریه، پروژه‌های مربوط به خود، مانندِ مالیات الکترونیکی، معاملات دولتی الکترونیکی، سلامت الکترونیکی، بیمه الکترونیکی، استعلام الکترونیکی مدرک تحصیلی، خزانه‌داری الکترونیکی، سامانه یکپارچه صدور الکترونیکی مجوزهای کسب‌وکار، سامانه مدیریت الکترونیکی ساختار دستگاه‌های اجرایی، سامانه الکترونیکی کارمند ایران و از این قبیل پروژه‌های مهم را هنوز اجرا نکرده‌اند ولی بر اساس مصوبه هیئت دولت در فروردین 1397، قرار است همه آن‌ها را که 23 پروژه هستند تا تاریخ 9-9-1399 اجرا کنند.

چرا این تعامل تاکنون برقرار نشده؟ و چرا این پروژه‌های مهم تا حالا اجرایی نشده‌اند؟

Ø    پروژه استعلام الکترونیکی مدرک تحصیلی را در نظر بگیرید. اگر همین الآن راه‌اندازی شود و معلوم بشود که صدها مدیر ارشد نظام فاقد مدرک تحصیلات عالی هستند، چه بلوایی پیش می‌آید؟ یا پروژه استعلام اطلاعات سببی/نسبی اشخاص حقیقی را که از طرف سازمان ثبت‌احوال بایستی تاکنون اجرا می‌شد، در نظر بگیرید. اگر همین الآن راه‌اندازی شود و به کمک سامانه‌های الکترونیکی معاملات دولتی، خزانه‌داری الکترونیکی، سامانه یکپارچه صدور الکترونیکی مجوزهای کسب‌وکار و سامانه مدیریت الکترونیکی ساختار دستگاه‌های اجرایی معلوم بشود که چه تعداد از مدیران ارشد نظام، ده‌ها مزایده و مناقصه را با شرکت‌های به ثبت رسیده به نام فک و فامیل خود انجام می‌دهند، چه رسوایی بزرگی پیش می‌آید؟ مانع پیشرفت تاکنونی دولت الکترونیکی، مقاومت رانت‌خواهان در میان دیوان‌سالاران است. ولی با اراده مصلحان نظام و نمایندگان ملت، بازمهندسی دیوان‌سالاری به یاری دولت الکترونیکی بالاخره عملی خواهد شد. در این شکی نیست. سازمان امور اداری کشور، سازمان مدیریت و بودجه و معاونت دولت الکترونیکی سازمان فناوری اطلاعات بالاخره موفق خواهند شد دولت الکترونیکی ایران را تکمیل کنند و تنها باقی می‌ماند: قابلیت شهروندان و توانایی رسانه‌ها در حساب‌رسی مسئولان و مطالبه شفافیت. این هم کشمکش و درخواستی بی‌انتها میان دولت و ملت است که کوشش ابدی همه قوا را برای اصلاحات و توسعه، به یاری می‌طلبد.

چرخه شورانگیزی فناوری‌های دولت دیجیتالی در سال 2018، مأخذ: https://www.gartner.com/smarterwithgartner/top-trends-from-gartner-hype-cycle-for-digital-government-technology-2018/


[1]https://publicadministration.un.org/egovkb/en-us/Reports/UN-E-Government-Survey-2018: 19.07.2018 - The United Nations E-Government Survey 2018: Gearing E-Government to Support Transformation towards sustainable and resilient societies

[2] هفته‌نامه عصر ارتباط، شماره 874، 14-07-1397؛ «تحقق دولت الکترونیکی معطل انحصارزدایی از داده‌های عمومی»

 

 

     فهرست چشم انداز 112 صفحه اول |  بايگاني سال 1397 |