فهرست چشم انداز 112 صفحه اول |  بايگاني سال 1397 |    

 چشم انداز ایران - شماره 112 آبان و آذر 1397

 

ابتکار یا تحدید و بدعت در روند قانون‌گذاری

گزارشی درباره تأسیس هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام

 

فائزه حسنی

هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام، ایرادهایی را به لوایح مرتبط با FATF وارد کرد؛ درحالی‌که ایرادهای شورای نگهبان در دو لایحه «قانون مبارزه با پول‌شویی» و «الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (لایحه کنوانسیون پالرمو)» برطرف شده بود، این بار شورای نگهبان ایرادهای هیئت عالی نظارت را اعلام و آن را به مجلس اعاده کرده است. گفتنی است لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم نیز پانزدهم مهرماه سال جاری با 143 رأی موافق و 120 رأی مخالف به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید و برای انطباق با قانون‌گذاری و شرع به شورای نگهبان ارجاع شده بود.

سخنگوی شورای نگهبان نیز تأکید کرد که ایرادهای شورای نگهبان به آن لوایح برطرف شده، ولی یادآور شد با عنایت به نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر شد این مصوبات به مجلس اعاده شوند. این اقدام شورای نگهبان با واکنش‌های گوناگون روبه‌رو شد: بدعت در روند قانون‌گذاری، وجود دو شورای نگهبان، استقلال یا عدم استقلال هیئت عالی نظارت از مجمع تشخیص مصلحت نظام، تعجیل در بررسی دو لایحه بدون حضور رئیس هیئت عالی نظارت، هیئتی بدون آیین‌نامه، فرصت مغتنمی در نبود آیت‌الله هاشمی رفسنجانی و... ازجمله مواردی بود که در این اظهارنظرها و شبهات مطرح شد.

لایحه پیوستن ایران به گروه ویژه اقدام مالی CFT برای مبارزه با پول‌شویی و همچنین کنوانسیون سازمان ملل برای مبارزه با جرائم سازمان‌یافته فراملی (پالرمو) به مشاجره‌ای حقوقی پیرامون نقش هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام دامن زده است.

سخنگوی شورای نگهبان نوشته بود که با ایرادات شورای نگهبان به اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی و کنوانسیون پالرمو برطرف شد. همچنین با عنایت به نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام مقرر شد این مصوبات به مجلس اعاده شوند. وی پیش از این گفته بود ایرادات شورای نگهبان برطرف شده، اما مجلس به ایرادات مجمع توجه نکرده بود که این بخش به مجلس اعاده شد و در نهایت مجمع تشخیص مصلحت نظام در این رابطه تصمیم‌گیری خواهد کرد.

ماجرا از آنجا آغاز شد که آیت‌الله هاشمی شاهرودی طی نامه‌ای به‌عنوان رئیس هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام و به امضای محسن رضایی به دبیر شورای نگهبان ارسال کرد و در آن ایرادهای این هیئت درباره دو لایحه اصلاح قانون مبارزه با پول‌شویی و لایحه کنوانسیون پالرمو را به آن شورا اعلام کرده بود.

هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز طی چندین جلسه بررسی انطباق و عدم مغایرت لایحه الحاق به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم (CFT) را در دستور کار قرار داده بود. هیئت عالی نظارت در حالی لایحه CFT را یررسی کرده که ورود این هیئت به مصوبات مجلس با عنوان بررسی تطبیق آن‌ها با سیاست‌های کلی نظام مورد انتقادهای گسترده‌ای قرار گرفته است.

به‌گفته منتقدان، ورود هیئت عالی نظارت مجمع، پیش از آنکه ‌مصوبه‌ای با اصرار نمایندگان بر طرح یا لایحه به مجمع ارسال شود قانونی نیست. آنان اعاده دو لایحه فوق را هم بدعتی در فرآیند قانون‌گذاری خواندند.

علی مطهری، نایب‌رئیس مجلس، درباره نظر مجمع تشخیص درباره مغایرت لایحه الحاق به کنوانسیون تأمین مالی تروریسم گفت که به فرض قبول این رویه غلط با توجه به اینکه نظر مجمع پس از مهلت قانونی اعلام شده است، در مجلس قابل بررسی نیست و افزود نکته جالب، کار تبلیغاتی شورای نگهبان در نحوه اعلام نظر خود درباره لایحه CFT است که به مجلس اعلام کرد تا 13 آبان اعلام نشود تا خودمان اعلام کنیم و در پایان اعلام نظر خود جمله‌ای غیرمعمول به این صورت آورده است «با عنایت به اینکه الحاق به این کمیسیون با فرض غیرقابل‌اصلاح بودن اشکالات وارد بر آن خلاف منافع و امنیت ملی کشور است، مغایر موازین شرع شناخته شد.» مطهری این پرسش را مطرح کرده که آیا تشخیص امنیت ملی با شورای نگهبان است یا شورای‌عالی امنیت ملی؟ آیا تشخیص منافع و مصالح کشور با شورای نگهبان است یا مجمع تشخیص مصلحت؟ به‌زعم علی مطهری هدف تبلیغ رسانه‌ای شورای نگهبان چیزی جز آرام‌کردن مخالفان نبوده است، کاری که در شأن آن شورا نیست.

بررسی زمینه قانونی تشکیل هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام: مجمع تشخیص مصلحت از نهادهای اصلی نظام است که در بهمن سال 1366 با فرمان رهبر انقلاب آیت‌الله خمینی (ره) و در پی درخواست و امضای رئیس‌جمهور وقت، رئیس وقت مجلس شورای اسلامی، رئیس وقت دیوان عالی کشور، نخست‌وزیر وقت و مرحوم سید احمد خمینی تشکیل شد و در آغاز تأسیس به‌منظور تشخیص مصلحت در موارد اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان بود. در بازنگری قانون‌گذاری در سال 1368 پس از بحث‌های مشروح درباره جایگاه این نهاد، وظایف یازده‌‌گانه‌ای مستند به اصول 110، 111، 112 و 177 قانون‌گذاری بر عهده این نهاد قرار گرفت تا بر این اساس در شرایط مختلف ایفای نقش کند. ریاست این مجمع از ابتدا بر عهده آیت‌الله هاشمی رفسنجانی بود و پس از وفات ایشان محمدعلی موحدی کرمانی رئیس موقت شد. در مرداد سال 1396، آیت‌الله هاشمی شاهرودی برای دوره پنج‌ساله به ریاست مجمع منصوب شد. این نهاد علاوه بر تشخیص مصلحت میان نظرات مجلس و شورای نگهبان و تهیه و پیشنهاد پیش‌نویس سیاست‌های کلی نظام وظایف دیگری از قبیل مشاوره در اموری که رهبری در اجرای اصل 112 قانون‌گذاری به مجمع ارجاع می‌کند، مشارکت در شورای بازنگری قانون‌گذاری بر اساس اصل 177، همچنین تشکیل شورای سه‌نفره برای رسیدگی به امور تحت اختیار رهبر و تصویب مصوبات شورای رهبری (در صورت عزل، استعفا یا فوت) دارد. از مردادماه سال 1392 برای بررسی مواردی که مورد اختلاف شورای نگهبان و مجلس است جلسه‌های مجمع با دوسوم اعضا رسمیت یافته و با همین آرای دوسوم موارد به تصویب می‌رسد که پیش از این نصف به‌علاوه یک آرا لازم بود. در حال حاضر 38 عضو حقیقی به‌علاوه فقهای شورای نگهبان و رئیس ستاد کل نیروهای مسلح، دبیر شورای‌عالی امنیت ملی، وزیر دستگاهی که موضوع مورد بحث به آن دستگاه مربوط است و رئیس کمیسیون مربوط با موضوع از مجلس شورای اسلامی، ریاست سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه از اعضای دوره هشتم این مجمع هستند. دبیرخانه مجمع مسئولیت کارشناسی پشتیبانی ستادی را بر عهده دارد و دبیری آن به‌عهده محسن رضایی است. دبیرخانه مجمع و مرکز تحقیقات استراتژیک دو نهاد زیرمجموعه مجمع به‌شمار می‌روند.

مقام رهبری ضمن انتصاب آیت‌الله شاهرودی به‌عنوان رئیس مجمع، آغاز دوره جدید این نهاد را با تغییر در ساختار و محتوا ضروری دانستند و نکاتی از قبیل سامان ‌بخشیدن به مجموعه سیاست‌های کلی نظام، بازنگری در عناوین و در فرآیند تعیین و تنظیم آن، سامان ‌بخشیدن به مسئله نظارت بر اجرای سیاست‌ها، سازوکار لازم برای ارزیابی کارآمدی و اثربخشی سیاست‌ها، ایجاد انسجام کامل در ساختار تشکیلاتی و مدیریتی و تمرکز برنامه‌ها بر اساس آیین‌نامه مصوب، چابک‌سازی تشکیلات و حذف بخش‌های موازی و غیرضرور و تغییرات اصلاحی دیگری در خلال کار و در سایه دقت نظر دست‌اندرکاران و انعطاف‌پذیری تشکیلات را لازم دانستند.

گفتنی است بر اساس بند دوم اصل 110 قانون‌گذاری یکی از وظایف مقام رهبری نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام است. در زمان حیات آیت‌الله هاشمی رفسنجانی این حق و مسئولیت از سوی رهبری به مجمع تفویض شد. بر همین اساس آیت‌الله رفسنجانی کارگروهی متشکل از سه یا چهار نفر را تشکیل دادند که مسئولیت تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را بر عهده داشت. در کنار این کارگروه، شورای نگهبان هم وظیفه داشت همچنان‌که مصوبات مجلس را از نظر انطباق با قانون‌گذاری و شرع بررسی می‌کرد چنانچه در قوانین مغایرتی با سیاست‌های کلی نظام می‌دید، اعلام کند. به‌گفته محمد هاشمی، مسئول دفتر آیت‌الله هاشمی رفسنجانی، مسئله نظارت عالی بر مصوبات مجلس و تطبیق آن با سیاست‌های کلی نظام اتفاق جدیدی نیست و سابقه طولانی دارد. همچنین وظیفه نظارتی مجمع با وظایف نهادهای دیگر دچار تزاحم نشده است. ضمن آنکه وظیفه هیئت عالی نظارت، قانون‌گذاری یا پیش‌داوری هم نیست، یعنی تا پیش از تصویب یک قانون، هیئت عالی حق ورود به مسائل را ندارد.

روال بررسی لوایح و طرح‌ها در هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام

حجت‌الاسلام مصباحی‌مقدم، عضو هیئت عالی نظارت مجمع، در این باره می‌گوید بر اساس دستورالعمل، رئیس مجلس شورای اسلامی موظف است هم‌زمان با ارائه طرح‌ها و لوایح به کمیسیون‌های تخصصی مجلس، نسخه‌ای را هم به مجمع تشخیص مصلحت ارسال کند تا هیئت عالی نظارت وظیفه نظارتی خود را هم‌زمان با بررسی طرح یا لایحه در مجلس انجام دهد. درصورتی‌که اصلاحات مربوط به اعلام مغایرت‌ها با سیاست‌های کلی ابلاغی صورت نگیرد، موارد مغایرت را مجمع به شورای نگهبان اعلام می‌‌کند و اگر شورای نگهبان خود به همان نتایج هیئت عالی رسیده بود که به‌عنوان ایرادات شورا به مجلس اعلام می‌شود و اگر اعضای شورای نگهبان به نظر هیئت عالی نرسیده بودند به‌عنوان نظر هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام به مجلس اعلام می‌شود. وی افزود درصورتی‌که مجلس بر مصوبه خود اصرار داشته باشد موضوع به مسئله اختلافی میان مجلس و شورای نگهبان تبدیل می‌شود و طبق قانون مصوبه به مجمع تشخیص مصلحت ارسال می‌شود تا آنجا درباره آن تصمیم‌گیری شود.

برای نمونه بودجه 1397 کل کشور با برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلان تطبیق داده شد و موارد مغایرت به کمیسیون تلفیق اعلام و اصلاحات موردنظر انجام شد. مصباحی مقدم این روال را مغایر با قانون‌گذاری و قوانین جاری کشور نمی‌داند.

همچنین عضو مجمع تشخیص گفت این درست نیست که از این هئیت‌عالی تعبیر به رکن جدید شود. بلکه هیئت عالی نظارت یکی از ارکان مجمع تشخیص مصلحت نظام بوده و مستقل از آن نیست. به‌زعم وی وظیفه‌ای که پیش از این کل اعضای مجمع بر عهده داشتند، حالا مقام رهبری به بخشی از اعضای آن واگذار کرده است. (پیش از این احمد توکلی از اعضای دیگر مجمع در اظهارنظری اعلام کرده بود که هیئت عالی نظارت مستقل از مجمع است.)

مصباحی‌مقدم گفت این هیئت هیچ طرحی یا لایحه‌ای را که مجلس تصویب کرده باشد رد نمی‌کند، بلکه موارد مغایر را توضیح می‌دهد تا برطرف شود و انطباق با سیاست‌های کلی انجام شود؛ اما نایب‌رئیس مجلس نظر دیگری دارد.

مطهری در اظهارنظر خود اقدام هیئت نظارت را بدعت در روند قانون‌گذاری دانسته و تأکید کرد که موجب تحدید قدرت قانون‌گذاری و تنزل جایگاه مجلس می‌شود. مطهری یادآور شد که مجلس باید فقط ارسال نظرات هیئت نظارت را به کمیسیون‌های خود در حین بررسی طرح‌ها و لوایح بپذیرد و نه بیشتر. نایب‌رئیس مجلس در این رابطه گفت که ما دو شورای نگهبان پیدا کرده‌ایم و آن را خلاف آشکار قانون‌گذاری تلقی کرد. بنا بر گزارش ایرنا، مطهری در این باره گفته است: اکثر سیاست‌های کلی نظام مفاهیم کشداری است که به‌آسانی می‌توان بر اساس آن به مصوبات مجلس ایراد گرفت. وی همچنین با اشاره به رویه درست مصوبات به ایجاد بدعت در سیر قانون‌گذاری اشاره کرد؛ یعنی علاوه بر شرع و قانون‌گذاری، مبنای سومی برای انطباق مصوبات مجلس به آن اضافه شده و مرجع تشخیص آن هم هیئت نظارت است. مطهری افزود در گذشته هم اقداماتی صورت گرفته که موجب تحدید قدرت مجلس شده است و آن تشکیل شوراهای مختلفی بوده که دست به قانون‌گذاری می‌زنند و در کار مجلس دخالت می‌کنند؛ مانند شورای‌عالی انقلاب فرهنگی و شورای‌عالی فضای مجازی. نایب‌رئیس مجلس افزود نقش دبیر محترم مجمع را نباید در این مدت نادیده گرفت که به‌مقتضای طبیعت نظامی‌گری و گسترش دادن قلمرو در حال افزایش اختیارات مجمع و ورود به حوزه قانون‌گذاری است. نایب‌رئیس مجلس در توضیحات مشروحی استناد شورای نگهبان به بند 2 اصل 110 را بدعت و وارد کردن یک مرحله جدید در روند قانون‌گذاری و مخالف قانون اساسی توصیف کرد که در چنین حالتی نیاز به تغییر قانون اساسی است. وی افزود در بند 2 اصل 110 که شورای نگهبان به آن استناد می‌کند نظارت بر حسن «اجرای» سیاست‌های کلی است و نه نظارت بر روند قانون‌گذاری و ورود در آن. نظارت بر اجرا، یعنی ببینند کجا اجرا می‌شود و کجا اجرا نمی‌شود و اگر اشکال از مدیران اجرایی است تذکر بدهند یا اگر از قوانین موجود است پیشنهاد خود را به دولت و مجلس برای ارائه و طرح بدهند و نه اینکه وارد فرآیند قانون‌گذاری شوند. حداکثر این است در زمانی که طرح یا لایحه در مجلس در حال بررسی است، پیشنهادهای خود را از نظر انطباق با سیاست‌های کلی به کمیسیون مربوطه بدهند، تصمیم‌گیری با کمیسیون و صحن مجلس است. مطهری در انتقاد به رویه فعلی افزود: پس از آنکه طرح یا لایحه‌ای در مجلس تصویب شد مجمع تشخیص به‌موازات کار شورای نگهبان به بررسی آن مصوبه از نظر انطباق با سیاست‌های کلی می‌پردازد و گزارش ارسال می‌کند. این مسئله مخالف صریح قانون‌گذاری است و نمی‌توان مبنای سومی علاوه بر شرع و قانون‌گذاری به ‌نام سیاست‌های کلی برای انطباق مصوبات مجلس با آن ابداع کرد.

پس از اعلام نظر نایب‌رئیس مجلس، برخی از شخصیت‌های سیاسی و حقوقی به اظهارنظر پرداختند که برخی از آن‌ها آورده می‌شود:

انتقاد عباس آخوندی، وزیر مستعفی راه، درباره لایحه ‍ CFT و نظر هیئت عالی نظارت این بود که آن را پدیده بی‌سابقه‌ای در فرآیند قانون‌گذاری توصیف کرد. به‌طوری‌که تمام امکان قانون‌گذاری کشور از دولت و مجلس گرفته تا شورای نگهبان موضوعی را تصویب و عدم مغایرت آن را با قانون‌گذاری و شرع اعلام می‌کنند، لیکن ابلاغ رسمی آن به‌دلیل تشخیص مغایرت قانون مصوب با سیاست‌های ابلاغی به تشخیص هیئت نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی وابسته به مجمع تشخیص مصلحت متوقف می‌ماند. آخوندی ورود به هیئت عالی نظارت را هم‌زمان با طرح پرونده ایران در FATF، مخاطره‌آمیز توصیف کرد. چنانچه اقدام هیئت عالی نظارت گامی منفی در رابطه با تصویب لوایح چهارگانه بوده که می‌توانست در خروج ایران از لیست سیاه مؤثر واقع شود. وی یادآور شد درصورتی‌که مبادلات تجاری برای یک دوره چهارماهه دیگر در وضعیت عدم قطعیت باقی بماند که سم مهلک اقتصاد است و می‌تواند منجر به افزایش نرخ ارز خارجی و کاهش ارزش پول ملی و فقیر شدن مردم شود باقی بماند. هرچند هیئت عالی نظارت خود را از لحاظ حقوقی پاسخگوی ملت ایران نمی‌داند، ولی در پیشگاه تاریخ باید مسئولیت این زیان‌رسانی به منافع ملی ایرانیان را بپذیرد.

وی افزود دامنه اختیارات هیئت عالی نظارت در شأن رکنی برتر از قوای مجریه و مقننه و شورای نگهبان بوده و درنتیجه رکن قدرتمند جدیدی در ساختار حکمرانی کشور که در قانون‌گذاری تعریف نشده و قدرت توقف تصمیم‌های سایر ارکان قانونی را دارد اعلام موجودیت کرده است. ضمن آنکه قانون‌های متوقف‌شده اثر کارکردی فوری در تجارت و مبادله‌های مالی ایران و جهان دارد و درنهایت به‌طور مستقیم بر توان مقاومت ایران در برابر تکانه‌های اقتصادی خارجی و تولید ملی اثر منفی می‌گذارد که عمده‌ترین هدف ابلاغ سیاست‌های اقتصاد مقاومتی بوده است.

علی احمدی، جانشین دبیر مجمع، اظهارت آخوندی را بی‌پاسخ نگذاشت و تأکید کرد هیئت عالی نظارت نه‌تنها رکن جدیدی در ساختار حکمرانی کشور نیست، بلکه نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی از مصادیق اعمال ولایت است و بر اساس سازوکار تعریف‌شده در مقررات نظارت (به‌ویژه ماده 7) است. بخشی از نظارت در مصوبات مجلس به‌عهده شورای نگهبان است که مقام رهبری در 17/10/1381 بعضی از وظایف و اختیارات خود را ذیل اصل 110 به شورای نگهبان تفویض کرده‌اند، یعنی شورای نگهبان حتی بدون اظهارنظر هیئت عالی، وظیفه تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام را بر عهده دارد. بر اساس مقررات نظارت ابلاغی مقام رهبری در سال 1392 حدود نظارت تفویضی به مجمع تشخیص معین شد و صریحاً نظارت بر طرح‌ها و لوایح و نهایتاً مصوبه مجلس از طریق شورای نگهبان در ماده 7 آن بیان شده است و در مردادماه 1396، حسب حکم مقام رهبری وظایف نظارتی تفویض‌شده به مجمع تشخیص به جمع برگزیده‌ای از مجمع منتقل می‌شوند که هیئت عالی نظارت نامیده شده. احمدی یادآور شد مطابق اصل 112 قانون‌گذاری، مجمع تشخیص مصلحت نظام یک رکن مستقل در فرآیند تأیید نهایی قانون در صورت اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان است.

علیرضا رحیمی در جلسه علنی مجلس، درباره هیئت عالی نظارت آن را مداخله در امر قانون‌گذاری دانست و اخطار قانون‌گذاری را متذکر شد. لاریجانی رئیس جلسه در پاسخ به وی، تشکیل این هیئت را خلاف قانون ندانست، اما به این نکته اشاره کرد که هیئت نظارت هنوز آیین‌نامه مشخصی در مجمع ندارد. مشاور سیاسی دفتر ریاست‌جمهوری نیز در این رابطه پرسش‌هایی را مطرح کرد که آیا وفق مصوبه و سخنان سخنگوی شورای نگهبان، مجمع تشخیص مطابق قانون‌گذاری اساساً محل و صلاحیت ورود به موضوع را دارد؟ آیا این نظر شورا بدین معنا نیست که «سیاست‌های کلی» هم‌سطح یا فوق قانون‌گذاری قرار دارد و آیا تحدید قدرت قانون‌گذاری مجلس فرای قانون‌گذاری و یا مغایر با آن نیست.

درمجموع از دیدگاه حقوقدانان، هیئت عالی نظارت شأن قانون‌گذاری ندارد و حداکثر می‌تواند به‌عنوان یک جمع مشورتی برای مجمع تشخیص مصلحت باشد و نظرات خود را به‌عنوان مشورت به جلسه مجمع بدهد. بنا بر اظهارنظر بهمن کشاورز، حقوقدان و وکیل دادگستری، از نظر حقوقی شخصیت حقیقی اعضا نیست که اختیارات آن‌ها را مشخص می‌کند، بلکه شخصیت کلی مجمع است و این یعنی آن دسته از نظرات مجمع معتبر است که در جلسه رسمی خود مجمع مطرح می‌شود و با اکثریت آرا به تصویب می‌رسد. بنا به‌گفته کشاورز، اینکه هیئت بر مبنای تفویض اختیار مقام رهبری و به استناد بند 2 اصل 110 قانون‌گذاری عمل می‌کند، قابل‌توجه است و لاجرم نظرهای این هیئت عالی مورد توجه قانون‌گذاران خواهد بود، اما نکته کلیدی این است که هیئت نمی‌تواند در طول فرآیند قانون‌گذاری در جایی قرار گیرد که نسبت به مصوبه‌های قانونی مجلس، چه طرح و چه لایحه، به‌عنوان مرحله‌ای از بررسی و تقنین اظهارنظر کند. به‌عبارت ‌دیگر هیچ اقدام و اظهارنظری نمی‌تواند خط طولی و مستقیم و پیوسته قانون‌گذاری را که در قانون‌گذاری وجود دارد قطع کند، زیرا در این میان جای خالی برای حضور نهاد یا تشکیلات دیگری وجود ندارد.

نایب‌رئیس کمیسیون حقوقی و قضائی مجلس نیز درباره هیئت عالی نظارت تأکید دارد که اگر در حدود اختیارات مجلس ورود کند، غیرقانونی است. کاظمی افزود این هیئت در راستای تصمیمات داخلی مجمع است، ولی می‌توانست تحت عنوانی مانند کمیسیون یا کارگروه نام‌گذاری شود.

کمالی‌پور، عضو کمیسیون حقوقی و قضائی نیز شأن هیئت عالی نظارت را ارائه نظرات مشورتی دانست و افزود با توجه به اینکه این نهاد نمی‌تواند از لوایح و مصوبات مجلس ایراد بگیرد، لذا نتایج تصمیمات به شورای نگهبان می‌رود. محمود صادقی، نماینده مجلس، نیز درباره ایرادات شورای نگهبان در رابطه با لایحه ‍CFT گفت این ایرادات قابل‌رفع نیست؛ زیرا مربوط به قانون داخلی نیست و مجلس فقط می‌تواند قوانین داخلی را اصلاح کند. وی پیش از این گفته بود که شواهد دال بر این است که اراده نظام بر تصویب نهایی این لایحه است. درحالی‌که محمد صدر، عضو مجمع تشخیص، تصویب نشدن CFT را موجب فشار اقتصادی زیادی بر مردم می‌داند، به‌طوری‌که قابل‌مقایسه با دوران جنگ نیست و خدای‌ناکرده می‌تواند مقدمات سقوط حکومت را فراهم کند. می‌بینیم که دبیرکل حزب مؤتلفه از تک‌تک اعضای شورای نگهبان به خاطر ردکردن آن تشکر کرده است.

هنگام انتشار این خبر، رسانه‌ها نیز به تحلیل موضوع پرداختند

سرمقاله روزنامه جمهوری اسلامی (28 مهر 97) درباره روند تصویب لوایح مربوط به FATF انتقاد و آن را بدعت در قانون‌گذاری قلمداد کرد و بدین مضمون نوشت: اینکه این لوایح باید تصویب یا تأیید شود بر عهده نهادهای قانونی کشور است که وظیفه قانون‌گذاری را بر عهده دارند، اما منظور این است که نباید به افراد و گروه‌های خارج از نهادهای قانون‌گذاری اجازه دخالت و اعمال‌نفوذ در قانون‌گذاری داده شود و این وضعیت می‌تواند به یک بدعت تبدیل شود و بدعت در قانون‌گذاری یعنی برگشت به استبداد است. به‌نوشته این مقاله عده‌ای تحت پوشش مجمع تشخیص مصلحت نظام و پیش از آنکه شورای نگهبان نظر خود را بدهد علیه این لایحه حکم صادر می‌کنند و این را بدعت در قانون‌گذاری نامید و افزود اگر چنین روشی به‌صورت یک فرهنگ درآید کشور دچار هرج ‌و مرج می‌شود، قانون‌گذاری مهجور و متروک می‌ماند، اراده افراد و گروه‌ها جای قانون را می‌گیرد. در پی این اظهار نظرات، اصولگرایان دلایلی را برای تبیین موضوع مطرح کردند.

یک بررسی حقوقی حاکی از آن است که هیئت عالی قائم‌مقام و جانشین رهبر در نظارت بر مصوبات مجلس به‌منظور جلوگیری از نقض سیاست‌های کلی نظام است و این موارد را همچون محدودیت‌هایی تلقی می‌کند که قانون‌گذاری برای مجلس مشخص کرده است. به این دلیل مجلس نمی‌تواند به این بهانه که مظهر اراده و حاکمیت ملی است خود را مجاز به زیر پا گذاشتن قانون‌گذاری بداند. ضمن آنکه این امر مسئله جدیدی نبوده و از مصادیق آن می‌توان به نظارت بر قانون برنامه ششم توسعه و قانون بودجه سال 1397 کشور اشاره کرد. پیش‌تر و در زمان لایحه اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 نیز این صلاحیت اعمال شده است، کما اینکه آیت‌الله هاشمی رفسنجانی از برخی مخالفت‌ها در این زمینه گلایه کرده بود.

اما در نگاهی دیگر نعمت احمدی حقوقدان، هیئت عالی نظارت را بدعتی دانست که اگر عملی شود اصل دموکراسی و رأی مردم را که همانا حاکمیت مجلس قانون‌گذاری است تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. وی یادآور شد که مجلس و دولت در برابر مردم پاسخگو هستند و می‌توان از عملکرد مجلس به کمیسیون اصل 90 قانون‌گذاری شکایت کرد درحالی‌که اگر قانون مصوب مجلس را هیئت عالی نظارت بی‌اثر کند هیچ جایی مشخص نشده که از این هیئت می‌توان شکایت کرد یا اگر مجلس قانونی را تصویب کند و این قانون مورد قبول شورای نگهبان قرار نگیرد می‌توان اشکالات را با موارد قانونی دیگری جایگزین کرد، اما اگر هیئت عالی نظارت قانونی را قبول نکند، این عدم قبول تا چه زمانی ادامه دارد و چگونه می‌توان آن قانون را اصلاح یا جایگزین کرد و این نظارت چه الگو و مبنایی دارد.

ورود مجمع در فرآیند قانون‌گذاری، قانونی نیست

نکته حقوقی که حقوقدانان بر آن تأکید دارند این است که این نظارت به‌وسیله هر فرد یا گروهی یا حتی کل مجمع تشخیص مصلحت صورت گیرد، نمی‌تواند مرحله‌ای از فرآیند قانون‌گذاری را تشکیل دهد؛ زیرا این فرآیند در قانون‌گذاری مشخصاً بیان شده و یک خط مستقیم از دولت به مجلس و مجلس به شورای نگهبان و برگشت از شورای نگهبان به مجلس و بالاخره دولت را تشکیل می‌دهد و در صورت عدم تأمین نظرات شورای نگهبان در مجلس و اختلاف طرح یا لایحه راهی مجمع تشخیص مصلحت می‌شود. در این فرآیند قانون‌گذاری قطعاً ورود مجمع نمی‌تواند قانونی تلقی شود. نظارت بر مصوبات مجلس از نظر انطباق آن‌ها با سیاست‌های کلی ممکن است در مرحله تنظیم لوایح یا طرح‌ها صورت گیرد و حتی ممکن است این نظارت با تذکر موارد به شورای نگهبان انجام شود، اما نمی‌تواند مرحله‌ای از قانون‌گذاری و بعد از اظهارنظر شورای نگهبان به‌صورت رسمی تحقق یابد.

آیا اصول حاکمیتی تفویض‌پذیر هستند

یک نظریه حقوقی بر آن است که تفویض اختیارات قائم به شخص است که در بعضی موارد قانون‌گذار صریحاً به تفویض اجازه داده است. مثلاً مقام رهبری که فرمانده کل قوا هم هستند برای نهادهای زیر نظر خود، قائم‌مقام تعیین می‌کنند و نه اینکه تفویض اختیار کنند. اگرچه هیئت عالی نظارت نیز به‌صورت کمیسیونی در داخل مجمع باشد که تصمیم‌گیری‌های آن در خود مجمع گرفته می‌شود، اما تصمیم‌گیری‌های استراتژیک کشور از سوی این هیئت جایگاه قانونی ندارد.

 حقوقدان دیگری با استناد به بند 2 اصل 110 قانون‌گذاری که تفویض بخشی از اختیارات رهبری را قانونی می‌داند معتقد است که تفویض اختیارات قانونی است، ولی شیوه اجرایی گفته‌شده با قانون تطابق ندارد و چنین تفویضی اگر در جریان قانون‌گذاری قرار گیرد با اصول دیگر قانون‌گذاری در تزاحم است. این حقوقدان عضو پیشین کمیسیون قضایی و حقوقی مجلس می‌گوید اگر تفویض به این معنی باشد که شخص یا مرجعی که مورد تفویض واقع‌شده در جریان قانون‌گذاری قرار گیرد و با تشخیص این مرجع مصوبه‌ای از مجلس ملغی شود، با اصل 110 و بخش قانون‌گذاری در قانون‌گذاری مغایرت دارد. در قانون‌گذاری آمده است که تصویب قانون تنها در صلاحیت مجلس شورای اسلامی و تعیین عدم مغایرت آن قانون با احکام اسلامی و قانون‌گذاری به‌عهده شورای نگهبان است. راه‌حل پیشنهادی این مقام حقوقی این است که چنانچه هیئت عالی نظارت تشخیص دهد مصوبه مجلس که به تأیید شورای نگهبان هم رسیده که با سیاست‌های کلی نظام مغایرت دارد می‌تواند آن را در قالب اصلاحیه به دولت یا مجلس اعلام کرده یا برای اصلاح آن لایحه جدیدی ارائه شود.

در پی اظهارات برخی مبنی بر بدعت بودن اظهارنظر هیئت عالی نظارت در خصوص مصوبات مجلس در راستای انطباق مصوبات با سیاست‌های کلی نظام و لحاظ کردن این نظر توسط شورای نگهبان، شورای نگهبان تصویر نامه‌هایی را منتشر کرد که در بهمن 1386 رئیس سابق مجمع، آیت‌الله هاشمی رفسنجانی، خطاب به دبیر شورای نگهبان موارد متعددی از مغایرت مصوبه مجلس با سیاست‌های کلی نظام را تذکر داده و خواستار لحاظ شدن آن شده بود. (در این نامه که مربوط به انطباق لایحه بودجه سال 87 کل کشور با سیاست‌های کلی نظام بوده به موارد متعددی از مغایرت‌ها و غیرشفاف‌بودن ازجمله افزایش وابستگی بودجه هزینه‌های جاری به نفت و برداشت از درآمدهای حاصل از نفت و صندوق ذخیره ارزی، افزایش بودجه شرکت‌های دولتی و نقض سیاست‌های کلی اصل 44 قانون‌گذاری و عدم رعایت انضباط مالی و بودجه‌ای اشاره شده است.) مطهری در خصوص این نامه‌ها گفت که سخن آیت‌الله رفسنجانی درباره انطباق لایحه، آن چیزی است که آن زمان در مجلس در حال بررسی بوده است و نه درباره مصوب مجلس، ایشان توجه داشته است که مجمع نمی‌تواند مانند شورای نگهبان درباره مصوبات مجلس اظهارنظر کند و این امر را خلاف قانون‌گذاری دانسته‌اند. مجمع می‌تواند نظرات خود درباره انطباق طرح‌ها و لوایح با سیاست‌های کلی را فقط در زمان بررسی آن‌ها در مجلس اعلام می‌کند و از اعلام نظر پس از تصویب آن‌ها برای ایجاد تغییر در مصوبات بپرهیزد.

تفکیک مصلحت و نظارت

سرانجام جانشین دبیر مجمع تشخیص مصلحت در پاسخ به ایرادات و انتقادات توضیحاتی را ارائه کرد و گفت: باید موضوع مصلحت و نظارت را از یکدیگر تفکیک کرد. مصلحت موضوع اصل 112 قانون‌گذاری است و درصورتی‌که مجلس نظر شورای نگهبان را تأمین نکند، موضوع اختلافی به مجمع ارسال می‌شود، درحالی‌که نظارت موضوع اصل 110 قانون‌گذاری است. نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی کشور از اختیارات مقام رهبری است و رهبری هم این اختیار را از چند سال پیش به مجمع تفویض کرده‌اند. بر مبنای حکم جدیدی از مقام رهبری به اعضای مجمع، وظایف نظارتی مجمع به جمع برگزیده‌ای از اعضای مجمع منتقل شد که هیئت عالی نظارت نامیده شده است و مرکب از پانزده عضو است و وظیفه انطباق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی را بر عهده دارد. وی این کار را ابتکار جدیدی نامید که بر اساس آن فرآیند طولانی انطباق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی را اصلاح‌کرده و سرعت عمل مجمع را بیشتر می‌کند. ازآنجاکه این جمع کارشناسی بیشترین آشنایی را با سیاست‌های کلی دارد، نظر کارشناسی خود را در اختیار شورای نگهبان قرار می‌دهد و در آخر نظر شورای نگهبان به مجلس ارائه می‌شود و در این مرحله مجلس می‌تواند با تشکیل جلسات مشترکی با نمایندگان هیئت عالی نظارت ابهامات را برطرف کند. چنان‌که در مواردی اعضای شورای نگهبان در مجمع تشخیص مصلحت، از نظر مصلحت به مصوبه‌ای که شورا آن را مغایر شرع یا قانون‌گذاری تشخیص داده است، رأی مثبت داده‌اند، اعضای هیئت عالی نظارت هم در صحن مجمع از موضع مصلحت، مصوبات را بررسی خواهند کرد.

پیش از این دبیر مجمع تشخیص نیز در پاسخ به منتقدان نوشته بود که در نظارت، رد کردن قوانین مطرح نیست، بلکه اصلاح و انطباق آن‌ها با سیاست‌های کلی موردنظر است؛ یعنی اخباری که مبتنی بر رد لوایح مجلس در هیئت عالی نظارت است برداشت نادرستی از این فرآیند قانونی و گردش کار معمول است که در چارچوب وظایف مجمع تشخیص است، به‌طوری‌که این هیئت پس از احصاء موارد مغایرت یا عدم انطباق در قالب تعاملی مطلوب با برگزاری نشست‌های مشترک با کمیسیون‌های مجلس اصلاح طرح‌ها و لوایح را به‌نحوی دنبال می‌کند ‌که منطبق بر سیاست‌های کلی نظام باشد و نظرات هیئت جنبه مشورتی برای مجلس و شورای نگهبان دارد.

حرکت در چارچوب قانون‌گذاری

میرمحمد صادقی معاون قوانین مجلس در این رابطه تأکید کرد که نمایندگان بر حفظ اقتدار مجلس اصرار دارند و انتظار می‌رود سایر نهادهای کشور هم در چارچوب قانون‌گذاری نه سعی بر کاهش مسئولیت و حقوق نهادهای دیگر کنند و نه بر وظایف و اختیارات نهاد دیگری اضافه کنند. وی در رابطه با لوایح مرتبط با FATF گفت چنانچه این لوایح به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان رسیده باشد قانون بوده و باید ابلاغ شود. وی نیز توسعه دادن وظایف و اختیارات مجمع تشخیص را مغایر با قانون‌گذاری توصیف کرد. درحالی‌که میرسلیم عضو مجمع تشخیص مصلحت تشکیل چنین هیئتی را به‌منظور تسریع در فرآیند قانون‌گذاری به‌شمار می‌آورد، اما تأکید کرد که تغییر در روندها یا تحدید حدود برخلاف قانون‌گذاری موردپذیرش نخواهد بود و افزود وظایف مجمع در امر نظارت کلاً به آن هیئت واگذارشده تا بتواند دقیق‌تر اقدام کند. به گفته وی کار هیئت عالی که بررسی عدم مغایرت با نتایج حاصل از بند اول اصل 110 بوده و تحدید محسوب نمی‌شود مگر در چارچوب قانون‌گذاری.

محمد صدر عضو دیگر مجمع تشخیص مصلحت، بررسی لوایح را باعجله و در زمان غیبت رئیس مجمع دارای اشکال قانونی ذکر کرد و به استفاده نادرست از این هیئت انتقاد نمود. صدر گفت: فقهای شورای نگهبان که عضو مجمع تشخیص هم هستند ممکن است مصوبه‌ای از مجلس را در شورای نگهبان به دلیل مغایرت با شرع یا قانون‌ اساسی رد کنند، اما همان مصوبه را در مجمع تشخیص مصلحت نظام بر اساس مصلحت مردم و نظام جمهوری اسلامی تأیید کنند. به گفته وی مجمع تشخیص، فوق مجلس و شورای نگهبان است و از چنان جایگاه مهمی برخوردار است که می‌تواند مجلس شورای اسلامی، شورای نگهبان و حتی قانون‌گذاری و بعضی از قوانین اسلامی را در صورت مصلحت کنار بگذارد.

در پی شبهات مطرح‌شده، نشست تخصصی در رابطه با بررسی جایگاه حقوقی هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام برگزار شد. در این نشست معاون پژوهشی پژوهشکده شورای نگهبان اظهار داشت تا سال 1396، کمیسیون نظارت مجمع تشخیص فقط شأن نظارتی داشت اما پس از آن تاریخ نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به هیئت‌های عالی نظارت مجمع از طرف رهبری تفویض شده است.

ناگفته نماند که در میان مخالفان لوایح فوق، اعم از امامان جمعه، برخی از فرماندهان سپاه و جمعی از نمایندگانی که در صحن علنی طوماری علیه این کنوانسیون امضا کردند، برخی از چهره‌های نظام سخنان مهمی ایراد کردند. ازجمله ظریف وزیر خارجه فضاسازی علیه قوانین ضد پول‌شویی را از سوی افرادی دانست که از پول‌شویی منفعت می‌برند و آن‌قدر توان مالی دارند که دهه‌ها میلیارد هزینه تبلیغات و فضاسازی در کشور علیه این قوانین می‌کنند. البته ظریف تأکید کرد که هیچ دستگاه یا نهادی را متهم به پول‌شویی نمی‌کند، بلکه افرادی که منافع دارند پشت القای تصور مضر بودن پیوستن ایران به کنوانسیون هستند.

حال با وجود ابهامات و شبهات و اظهارنظرهای گوناگونی که در این رابطه مطرح شده است باید دید آیا تأسیس هیئت عالی نظارت در چارچوب همان تغییراتی است که از سوی مقام رهبری در آغاز دوره جدید مجمع تشخیص مصلحت نظام مطرح شده است. سؤالی که انتظار می‌رود از طرف نمایندگان کمیسیون حقوقی و قضایی مجلس و حقوقدانان مستقل به آن پاسخ داده شود. مقام رهبری ابتدا از نمایندگان خواسته بودند یک طرح ملی را جایگزین کنند و چند هفته بعد دفتر ایشان اعلام کرد نمایندگان می‌توانند به وظیفه خود عمل کنند و هرگونه که لازم می‌دانند تصمیم بگیرند.

 

     فهرست چشم انداز 112 صفحه اول |  بايگاني سال 1397 |