فهرست چشم انداز 106 صفحه اول |  بايگاني سال 1396 |    

 چشم انداز ایران - شماره 106 آبان و آذر 1396

 

خطای غفلت و مداخله در مواجهه حاکمیت‌ها با سازمان‌های مردم‌نهاد

گفت‌وگو با محمد ستاری‌فر

 

بررسی مواجهه حاکمیت و دولت‌ها با نهادهای خدمت‌رسان در عرصه عمومی طی دهه‌های گذشته موضوع مرکزی گفت‌وگوی زنده‌یاد هدی صابر با دکتر محمد ستاری‌فر در چارچوب «طرح پژوهشی گذری بر پیشینه و موقعیت نهادهای خدمت‌رسان در عرصه حمایتی» اجراشده در سال 1385-1386 بوده است. ستاری‌فر که سابقه ریاست سازمان تأمین اجتماعی در حدفاصل سال‌های 1380-1376، معاونت و قائم‌مقامی سازمان برنامه‌وبودجه در کابینه دوم میرحسین موسوی و نیز ریاست سازمان برنامه‌وبودجه بین سال‌های 1380 تا 1383 (دولت دوم سید محمد خاتمی) را در کارنامه دارد، از چندوچون مسائل اجرایی و برنامه‌ریزی در حوزه خدمات اجتماعی به‌خوبی آگاهی دارد. وی معتقد است طی 50 تا 60 سال اخیر دو خطای بزرگ در ارائه خدمات اجتماعی توسط حاکمیت‌های وقت رخ‌داده است: نخست خطای «غفلت» به این معنا که برای بالنده‌تر شدن این عرصه سرمایه‌گذاری کافی انجام نگرفته است. دوم، خطای «مداخله» است، چراکه با اتکا بر درآمد نفت، در حوزه فعالیت NGO ها و مؤسسات خیریه از طریق تشکیل بهزیستی و کمیته امداد و... از مجرای مناسبات حکومتی و اداری خاص، مداخله کرده‌ایم.

ستاری‌فر تأکید دارد که در شرایط جنگی و دوران پس از آن، انجمن‌ها و NGO های مختلفی در محلات و مساجد شکل گرفتند، اما به شکل یک خطر جدی مطرح شدند و حتی برخی از ائمه جماعات گفتند این امور را از مساجد جدا کنید. درحالی‌که اگر وقوف و اشراف داشتیم می‌شد از آن ظرفیت استفاده کرد.

لازم به ذکر است که گفت‌وگوی پیش‌رو در چارچوب سلسله مباحثی است که طی سه شماره اخیر در چشم‌انداز ایران پی گرفته شده است؛ ازجمله در شماره گذشته گفت‌وگویی با دکتر پرویز پیران از همین طرح پژوهشی منتشر شده بود.

 

با عنایت به سوابق مدیریتی خود طی سه دهه اخیر در سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان تأمین اجتماعی، ضرورت‌های توجه بیشتر به حوزه تأمین و رفاه اجتماعی در کشور را بیان کنید.

در مطالعه و بررسی تاریخ بشری و تمدن‌های اولیه تاکنون، می‌توان مشاهده کرد که همواره از نظر فطری و ارزشی، بخشی از دغدغه‌های ذهنی و دارایی‌های جوامع به اقشار فرودست و ناتوان معطوف می‌شده است. این امر درواقع نیازی بوده که جوامع انسانی آن را احساس می‌کرده‌اند، اما با ظهور ادیان این رویکرد محتوای مستحکم‌تر، پایدارتر و جامع‌تری به خود گرفت. هرچند تفاوت‌هایی میان هر یک از ادیان در این خصوص وجود دارد، اما سرشت تمام رویکردها همان دستگیری از انسان‌هاست.

ما طی سیصد سال اخیر شاهدیم که بحث خدمات اجتماعی محتوای عمیق‌تر و وسیع‌تری به خود گرفته و سپس به‌صورت قرارداد اجتماعی و درنهایت قانون، مطرح‌شده است. به‌طوری‌که امروزه دولت‌ها وادار شده‌اند در کنار فعالیت‌هایی که مردم به شکل اختیاری و آزاد انجام می‌دهند، برنامه‌ها، نهادها و ساختارهایی داشته باشند تا جامعه خود را از بالندگی مناسب‌تری برخوردار کنند. در این مسیر، پس از انقلاب صنعتی شکل‌گیری بیمه‌های اولیه زایمان و بیکاری را در انگلستان و سپس در آلمان در زمان بیسمارک شاهدیم. همچنین در قرن بیستم در بخشی از منشور حقوق بشر و منشور اولیه تأسیس سازمان ملل چنین اشاره‌شده که جوامع انسانی باید از تأمین اجتماعی و بیمه‌های اجتماعی و به‌نوعی عدالت اجتماعی برخوردار باشند؛ بنابراین ارائه خدمات اجتماعی و دستگیری از فرودستان در فطرت آدمیان بوده و در سیر تاریخی تمدن بشری کامل‌تر شده و طی 200 تا 300 سال اخیر در شکل قانونمند خود، سازمان‌یافته است و مترتب بر آن وظایفی برای دولت‌ها تعریف شده است.

در این چارچوب در تمام برنامه‌های توسعه ایران، دولت‌ها به شکل گسترده‌ای خود را مقید دیده‌اند که خدمات اجتماعی ارائه دهند و طی برنامه‌های چهارم و پنجم قبل از انقلاب سازمان بهزیستی و وزارت رفاه شکل گرفت. پس از انقلاب اسلامی نیز عرصه خدمات اجتماعی وسیع‌تر شد و قانون‌اساسی طی اصولی ابعاد مختلف و متنوعی از این خدمات را مطرح کرد. به‌هرحال تا سال 1384 مجموعه مقررات و اقدامات مرتبط با خدمات اجتماعی، منجر به شکل‌گیری 29 دستگاه دولتی در قلمروهای مختلف اجتماعی و همچنین تجمیع حدود 10 تا 12 هزار میلیارد تومان گردش پول در این حوزه شده است. ضمن آن‌که آحاد مردم نیز در چارچوب NGO ها و انجمن‌های خیریه و وقفی، فعالیت‌های خاص خود را سامان می‌دهند.

لازم به ذکر است که به لحاظ نظری، بحث نقش دولت در تأمین اجتماعی، بحث بسیار عمیقی است که معطوف به پاسخگویی به نیازهای انسان است. درحالی که انسان موجودی است پیچیده با اهداف متفاوت و متغیر که اهداف پیچیده و نیازها در بستر زمان تغییر می‌کنند. شایان توجه است که صفات پیچیده انسانی ازنظر ادیان، علم و تجربه پذیرفته‌شده و انسان یک پدیده چندوجهی شناسایی شده است که بخش کوچکی از تلاش آن معطوف به تأمین نیازهایی چون نان، مسکن و پوشاک است و بخش دیگر آن رسیدن به مدارج بالاتر از نیازهای اولیه است که در این مرحله درمان، بهداشت، تربیت و آموزش مطرح می‌شود.

بنابراین در بحث نظری دنبال آن هستیم که به منابع انسانی بذل‌توجه شود. به این منظور در وهله اول باید به انسان توجه شود تا آموزش ببیند و به سمت کیفیت بالاتر سوق یابد و در مسیری قرار گیرد که به شکل مستمر توانایی‌های خود را بروز دهد. توجه به منابع انسانی دغدغه اصلی دولت‌های اروپایی و امریکایی بین جنگ جهانی اول و دوم بوده که منجر به شکل‌گیری سازمان‌ها و تحصیل تجارب مختلف شده است؛ اما پس از جنگ دوم و در دهه 1960 دغدغه سرمایه انسانی مطرح می‌شود، لذا دولت‌ها برای رسیدن به سرمایه انسانی، تأمین خدمات اجتماعی را مدنظر قرار داده و نسبت به ارائه این خدمات اهتمام نشان دادند، چراکه به میزانی که افراد به افق وسیع‌تری دست یابند و انگیزه رشد و حرکت بیشتری داشته باشند، رفاه بیشتری حاصل خواهد شد. لذا از جنگ جهانی دوم به بعد یکی از شاخص‌های مهم در مقایسه کشورها با یکدیگر آن است که به چه میزان دارای دغدغه تبدیل منابع انسانی به سرمایه انسانی بوده‌اند. دولت‌ها به میزانی که توانسته‌اند سرمایه انسانی بیشتری تجمیع و نهاد و ساختار برای آن ایجاد کنند، رشد و توسعه بیشتری داشته‌اند؛ اما باید توجه کرد که بخش کوچکی از ارتقای منابع انسانی به سرمایه انسانی به تأمین و ارائه خدمات اجتماعی مربوط است.

از طرف دیگر در مباحث نظری طی چند دهه اخیر چنین مطرح‌شده که آیا ارائه خدمات اجتماعی تنها یک اقدام اولیه به‌حساب می‌آید تا مردم را آماده مشارکت در توسعه کند یا آن‌که در این عرصه، دغدغه‌هایی از ابعاد ارزشی و دینی نیز مطرح است؟ چراکه بحث عدالت، هم جنبه اجتماعی دارد و هم جنبه فردی و دغدغه کشورها آن است که در کنار رشد مستمر خود، عدالت را نیز تحقق بخشند. در این شرایط یکی از ابزارهایی که می‌تواند عدالت را محقق کند، ارائه خدمات اجتماعی است.

 

از حاصل تجارب اجرایی خود، چه طبقه‌بندی میان نهادهای خدمت‌رسان در عرصه عمومی قائل هستید؟

NGO ها در ایران از دیرباز با اسامی و عناوین دیگر وجود داشته‌اند. درواقع این نهادها در دنیای «اختیاری» و در زمانی که مردم «اجباری» نداشتند، با عشق و علاقه انسانی،‌ ملی و دینی پایه‌گذاری شده‌اند. این طیف از NGO ها که مستقل از قدرت مستقر و با خودانگیختگی و متکی به امکانات مردمی شکل گرفته‌اند، در دسته‌بندی‌ها به‌عنوان نهادهایی خودجوش محسوب می‌شوند.

دسته دیگر مؤسساتی هستند که تزریقی‌اند و از امکانات دولتی بهره برده‌اند و در نتیجه از پایداری کمتری برخوردارند. در میان این دسته از NGO ها آن مؤسساتی که به سمت مسائل اجتماعی‌تر مثل زنان و کودکان یا زلزله‌زدگان حرکت کردند، پایدارتر هستند چون هدفشان مقدس‌تر و ملموس‌تر بوده است.

با این همه دسته دیگر NGO ها چندهدفی و چندمنظوره‌اند. به ‌هر حال ممکن است یک NGO‌ با استفاده از رانت خاصی وارد عرصه خدمات اجتماعی شود یا بخواهد برای حزب خاصی فعالیت کند. اگرچه شاید برخی، این طیف NGO ها را امکان خوبی تلقی کنند، اما من آن‌ها را نامطلوب تلقی می‌کنم. نهادهای چندمنظوره یا درواقع «هم‌اجتماعی، هم اقتصادی و هم سیاسی» چون از روح و معنای مقدسی برای مقاصد دیگر استفاده می‌کنند، فعالیتشان تهدید مستقیم و غیرمستقیم خاص خود را به همراه دارد، چراکه موجب سلب اعتماد عمومی به خیریه‌ها می‌شود و به جایگاه دیگر NGO ها ضربه می‌زند.

 

نقد خود را به مناسبات کنونی دستگاه‌های اجرایی و نهادهای خدمت‌رسان ارائه فرمایید.

طی سه دهه اخیر و در واقع در دوران پس از انقلاب، سه نظرگاه در حاکمیت وجود داشته است:

یک نظر معتقد است دولت وارد قلمرو رشد اقتصادی شده و از طریق انباشت سرمایه و تحرکات اقتصادی، ایجاد اشتغال و بهره‌وری به پدیده‌هایی چون کودکان کار و خیابان، زنان ویژه، زنان سرپرست خانوار و... بپردازد.

دیدگاه دیگر آن است که دولت تنها به نوع خاص از عدالت تکیه کند و با اتکا بر منابعی چون نفت تلاش کند عدالت مدنظر خود را اجرا کند.

بالاخره دیدگاه سوم که شاید معقول‌تر است به آن باور دارد که هم‌زمان و همپای رشد به عدالت اجتماعی نیز پرداخته شود،‌ چراکه در مطالعات و منابع مختلف اشاره‌ شده که اگر مردم دغدغه و انگیزه رشد پیدا کنند، میزان رشد بیشتری محقق خواهد شد. از سوی دیگر بی‌توجهی به مسائل اجتماعی و بی‌توجهی به‌ضرورت ارائه خدمات اجتماعی، به بروز اختلال‌ها و اغتشاشات اجتماعی می‌انجامد که کنترل و عدالت آن‌ها خود مستلزم صرف منابع است. لذا در این شرایط گفته می‌شود که از ابتدا با تخصیص منابع محدودتری، مانع از بروز پدیده‌های مختل‌کننده و پرهزینه برآییم. در این نگاه، تأمین اجتماعی ابزاری برای پایدارکردن رشد اقتصادی است و به‌نوبه خود،‌ هدف به‌شمار نمی‌آید. در مقابل در جوامعی که ایدئولوژیک‌تر و ارزشی‌تر هستند بحث ارائه خدمات اجتماعی با اتکا بر منابعی چون نفت پیگیری خواهد شد؛ اما در برابر این رویکرد چنین مطرح می‌شود که تأمین هزینه‌ها از منابعی چون نفت که منبعی بین‌النسلی است،‌ از دید نسل کنونی مطلوب است، اما شاید از دید نسل آتی خیانت به‌شمار آید. لذا این قبیل جوامع هم در بعد نظری و هم عملی، نمی‌توانند موفق باشند و نارسایی‌های خاص خود را خواهند داشت.

اما در رویکرد دیگری که رشد و عدالت را کنار یکدیگر مطرح می‌کند، رشد، نیازمند عدالت است و به میزانی که روی مردم سرمایه‌گذاری شده و خدمات اجتماعی عرضه شود رشد نیز ارتقا می‌یابد، از سوی دیگر عدالت نیز نیازمند رشد است؛ یعنی اگر بخواهیم عدالت مناسب‌تری داشته باشیم باید رشد اقتصادی، اشتغال و بالنده‌کردن انسان‌ها را مدنظر قرار دهیم.

در چارچوب این دیدگاه، نهادها و سازمان‌هایی چون سازمان بازنشستگی، تأمین اجتماعی، بهزیستی و کمیته امداد که بزرگ‌ترین ارگان‌های مرتبط با عرصه خدمات اجتماعی هستند باید بازسازی و نوسازی شوند، چراکه علی‌رغم بیش از چند دهه فعالیت این ارگان‌ها با توجه به منابع مالی انبوهی که در اختیار آن‌هاست، همچنان ناکارآمدند. از سوی دیگر کیفیت خدمات ارائه‌شده از سوی آن‌ها زیر سؤال است و هم آن‌که به‌صورت فراگیر هم کار نمی‌کنند. به‌هرحال به نظر نمی‌رسد بتوان گفت این نهادها حذف شوند تا وظیفه آن‌ها را مردم بر عهده بگیرند. درواقع باید این ارگان‌ها حضور داشته باشند، اما تغییر ماهیت و تغییر کارکرد دهند، چراکه گسترش عرضه خدمات اجتماعی و تحقق اهداف، هم به تلاش دولت و هم مساعی مردم نیاز دارد.

به هر تقدیر طی 50 تا 60 سال اخیر دو خطای بزرگ در مقوله ارائه خدمات اجتماعی مرتکب شده‌ایم: اول آنکه خطای «غفلت» داشته‌ایم. به این مفهوم که برای بالنده‌تر و وسیع‌ترشدن این عرصه توجه لازم مبذول نشده و در مورد نهادها و ارگان‌های مسئول (دولتی و غیردولتی) سرمایه‌گذاری کافی انجام نگرفته تا آن‌ها بتوانند اهداف بالاتری را مدنظر قرار داده و فراگیرتر شوند.

خطای دوم، خطای «مداخله» است، چراکه با اتکا بر درآمد نفت، در حوزه فعالیت NGO ها و مؤسسات خیریه از طریق تشکیل بهزیستی و کمیته امداد از مجرای مناسبات حکومتی و اداری خاص، مداخله کرده‌ایم.

نکته بااهمیت آن است که NGO ها و خیریه‌ها با اهداف مقدسی شکل می‌گیرند و درواقع می‌توانند به نیازهای پیچیده انسانی پاسخ دهند و موجب اعتلای کیفی سرمایه اجتماعی و انسانی شوند. با این وجود باید تحول و تغییری در این نهادها نیز رخ دهد، چراکه کمک‌های مالی چهره‌به‌چهره موجب تعرض به عزت‌نفس انسان شده و اصلاً زیبنده نیست. گرچه در عرصه بخشی از خدمات اجتماعی، نیازمند ارتباط چهره‌به‌چهره هستیم. درواقع در این حوزه نیز اشتباه کرده‌ایم. به‌طور مشخص در ارائه کمک‌های مالی که نباید ارتباطات چهره به چهره برقرار شود، این‌گونه عمل شده، اما در بخش‌هایی که باید تعامل و ارتباط عاطفی و چهره‌به‌چهره داشته باشیم این‌گونه عمل نکرده‌ایم. قاطعانه می‌گویم برای رفع این معضل NGO‌ها و خیریه‌ها ظرفیت بیشتری دارند و در این خصوص مؤسساتی که در سطح شهر یا حتی محله فعالیت می‌کنند بهتر از مؤسسات کلان پاسخگو خواهند بود، چراکه ارائه خدمات مشابه توسط NGO ها با هزینه کمتر، با خدمات جانبی بیشتر و با عشق، علاقه و اعتقاد مذهبی و انسانی همراه بوده است. لذا سرمایه‌های کوچک و خردی که در قالب NGO ها جمع شده‌اند بسیار باارزش‌اند.

زمانی‌که در سال 1363 در معاونت اجتماعی سازمان برنامه‌وبودجه مشغول به کار شدم، بحث جنگ و مهاجرت ناشی از جنگ، بسیار جدی بود. بدین جهت وقتی قوانین بودجه آن سال‌ها را بررسی کنید می‌توان آن را به دو بخش تقسیم کرد: بخشی مربوط به نیازهای جنگ، ارتش و سپاه بود و بخش دیگر مرتبط با مشکل یارانه و کوپن. در شرایطی که جنگ و رشد بالای جمعیت، دو مشکل عمده کشور قلمداد می‌شد، با وجود محدودیت‌های مختلف بودجه، سه حوزه آموزش و پرورش، آموزش عالی و بهداشت و درمان رشد مثبت داشتند. حتی در سال 1364 بحث نظام تأمین اجتماعی مطرح شد، ولی در عمل به نتیجه خاصی نرسید. درمجموع در آن دوران به علت اثرات منفی و عقب‌برنده افزایش جمعیت، فقر و جنگ، اقدامات انجام‌شده اثرات مثبتی از خود برجای نگذاشتند با این حال باید اشاره کرد که با اجرای نظام سهمیه‌بندی کالا از رخ‌دادن بسیاری از عوارض و مسائل به‌صورت حاد و غیرقابل‌کنترل جلوگیری شد.

در همین حال در شرایط جنگی و دوران پس از آن، انجمن‌ها و NGO های مختلفی در محلات و به‌ویژه در مساجد شکل گرفتند، اما چون تعریف و تبیین نشده بودند به شکل یک خطر جدی مطرح شدند و حتی برخی از ائمه جماعات گفتند این امور را از مساجد جدا کنید. درحالی‌که اگر وقوف و اشراف داشتیم می‌شد از آن ظرفیت استفاده کرد.

علاوه بر این طی دهه 60، با توجه به آنکه سازمان تأمین اجتماعی قانون خاص خود را داشت و خدمات خاصی را به کارگران ارائه داد، در سطح جاری و به شکل حداقلی، فعال بود، لذا افراد تحت پوشش این سازمان در خیابان و کوچه رها نشدند، اما بهزیستی دچار مخاطرات جدی شده بود و نتوانست خود را بازتعریف کرده و نوآوری کند، چراکه ارتباطش با مردم قطع شد و نتوانست با رویکرد جدیدی به سمت مردم برود و از ظرفیت NGOها و خیریه‌ها استفاده کند. درمجموع این سازمان دچار نوعی میرایی شده بود. در مقابل بهزیستی، کمیته امداد که ارتباط مردمی قوی‌تری داشت بیشتر به عرصه اجتماعی وارد شود و توانست منابع بیشتری از مردم و دولت را جذب کند، لذا زایش سریع کمیته امداد را در این زمان شاهدیم.

درمجموع در سه دهه اخیر خطای «غفلت» و «مداخله»، آسیب‌های جدی به عرصه خدمات‌رسانی اجتماعی وارد آورده است. حال آن‌که ظرفیت ارائه خدمت در نهادهای خدمت‌رسانی بسیار بالاتر از آن میزانی است که در سال‌های اخیر عرضه شده است.

حتی در سال‌های جنگ نیز این امکان وجود داشت که عرصه برای ارائه خدمات این نهادها باز شود. در شرایط پیش‌روی نیز گریزی از بازکردن عرصه برای نهادهای خدمت‌رسان و رفع دو خطای غفلت و مداخله وجود ندارد.

 

ازنظر شما الگوی مطلوب تعامل ـ همکاری میان دستگاه‌های اجرایی و نهادهای خدمت‌رسان چیست؟

برای پاسخگویی به نیازهای فردی و اجتماعی جامعه 70 میلیونی ایران، اقدامات گسترده‌ای می‌توان انجام داد تا سرمایه انسانی به سرمایه اجتماعی تبدیل شده و سطح آن نیز ارتقا یابد. برای تحقق این امر، ابتدا باید تقسیم‌کار انجام شود. بدین نحو که امور حاکمیتی ازجمله آسیب‌شناسی اجتماعی، سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و تجهیز منابع به‌ عهده دولت باشد. همچنین پردازش اطلاعات و نظارت نیز در بخش دولتی انجام شود، اما اجرا و عملیات باید با تصدی مردم و توسط NGOها و خیریه‌ها سازمان‌دهی شود. در ضمن منابع مالی دولت در بخش اجرا، صرف توسعه و بسط NGOها و خیریه‌ها شده و دولت در پرتو معیارهایی چون پوشش «کامل» و «باکفایت» ضوابط خاصی بر آن‌ها اعمال کند. به‌طور مشخص‌تر دولت باید برای نهادهای خدمت‌رسان، تسهیلات فراهم کند و از دیگر سو برای ارتقای کیفیت خدمات ارائه‌شده از سوی نهادها، استاندارد تعریف کرده و با معیار قراردادن همان استانداردها، فعالیت آن‌ها را ارزیابی کند. برای نمونه استاندارد عرضه خدمات خانه سالمندان، مراکز بازپروری معتادان، مراکز حمایت از نابینایان و... چه باشد.

برخلاف دیگر کشورها که بحث و مشکل اصلی «سرمایه» است. در ایران به‌دلیل اتکا بر درآمد نفت،‌ مسئله کمبود سرمایه مطرح نیست. به‌طوری‌که اگر منابع سال‌های 80 تا 82 به سمت NGOها و خیریه‌ها تزریق می‌شد و دولت عملکرد خود را اصلاح می‌کرد به شکل گسترده‌ای چهره فقر در کشور کمرنگ می‌شد و با پدیده‌هایی چون کودکان خیابانی در چنین سطحی روبرو نبودیم.

درمجموع با توجه به منابع مختلفی که در کشور در دسترس است و با عنایت به سابقه دینی و ملی ایرانیان در تشکیل خیریه‌ها و NGOها، دولت می‌تواند منابع موجود را به این مؤسسات تزریق کند و در مقابل نظارت کند و حتی موازین حرفه‌ای را ارتقا دهد؛ بنابراین اگر دولت قصد ورود به این عرصه را دارد باید با نگاهی صادقانه وارد میدان شود، چراکه بحث خدمات اجتماعی از ارزش و قداست بالایی از منظر دینی نیز برخوردار است. بر این اساس دولت باید بتواند عرصه‌های پایدار و مستمری را برای NGOهایی که هدف‌دار، خودجوش و ارزش‌مدار هستند، ایجاد کند.

شایان‌ذکر است که در چارچوب تقسیم‌کار بین دولت و NGOها مبنی بر انجام امور حاکمیتی توسط دولت و اجرا و عملیات توسط NGOها باید توجه کرد که مخاطب NGOها، انسان‌ها هستند و لذا نباید انسان‌ها را در چارچوب تنگ نیاز به غذا و پوشاک محدود کرد؛ بنابراین مدیریت NGOها باید روزآمد و علمی بوده و کل ابعاد دانایی را دربرگیرد.

 

     فهرست چشم انداز 106 صفحه اول |  بايگاني سال 1396 |