فهرست چشم انداز 105 صفحه اول |  بايگاني سال 1396 |    

 چشم انداز ایران - شماره 105 شهريور و مهر 1396

 

بحران صندوق یا بحران سیاست‌گذاری

نگاهی به وضعیت بحرانی صندوق‌های بازنشستگی در کشور

سمانه گلاب

 

بانک جهانی در گزارش اخیر خود دو بحران بزرگ برای ایران پیش‌بینی کرده است: بحران آب و بحران صندوق‌های بازنشستگی. درباره بحران آب بسیار گفته ‌شده، اما بحران صندوق‌های بازنشستگی چیست؟ چرا درباره آن کمتر شنیده می‌شود و چرا از آن با عنوان بحران یاد می‌شود. این مطلب کوتاه بر آن است تا حدی این بحران پیش رو را به تصویر بکشد.

 در بین عموم مردم دو تصور کلی از نظام‌های بازنشستگی وجود دارد که بر مبنای آن صندوق‌های بازنشستگی قاعدتاً نباید با مشکل مالی روبه‌رو باشند. به همین دلیل اغلب مسئله بحران صندوق‌های بازنشستگی به ضعف مدیریت صندوق‌ها یا بزرگ‌نمایی مسئولان نسبت داده می‌شود؛ اما این ضعف مدیریت تا چه حد در این بحران دخیل بوده است و این بحران تا چه اندازه بزرگنمایی می‌شود؟ برای پاسخ به این پرسش‌ها در گام نخست دو دیدگاه غالب در حوزه بازنشستگی را بررسی می‌کنیم و آن را با واقعیت شرایط ایران تطبیق می‌دهیم. این مقایسه نمای واقعی‌تری از بحران حوزه بازنشستگی به نمایش می‌گذارد.

 تصور نخست: صندوق‌های بازنشستگی از شاغلان امروز حق بیمه دریافت می‌کنند و با این دریافتی، حقوق بازنشستگان را می‌پردازند

این تصور که در گفتار رسمی نظام تأمین اجتماعی از آن با عنوان نظام PAYG (Pay As You Go) یا نظام پرداخت‌های جاری یاد می‌شود در دوره‌های ابتدایی تشکیل صندوق‌های بازنشستگی روال عمومی پرداخت مستمری در صندوق‌ها بوده است. در این دوره‌ها که با عنوان دوران جوانی صندوق‌های بازنشستگی شناخته می‌شود تعداد کسورپردازان بسیار بیشتر از مستمری‌بگیران است و در نتیجه می‌توان از مجموع حق بیمه‌های شاغلان، مستمری بازنشستگان را پرداخت کرد، اما به‌تدریج که صندوق‌ها پیرتر می‌شوند تعداد مستمری‌بگیران آن‌ها افزایش می‌یابد و حتی اگر تعداد ورودی صندوق ثابت باشد باز هم امکان تأمین نقدینگی برای پرداخت مستمری از محل حق بیمه کسورپردازان وجود ندارد. طبق استانداردهای بین‌المللی نسبت پشتیبانی مطلوب (تعداد شاغلان در یک صندوق به تعداد مستمری‌بگیران) حدود 6 است، در این صورت پایداری مالی صندوق‌ها ممکن می‌شود، اما این وضعیت در ایران چگونه است؟ صندوق بازنشستگی کشوری مثال خوبی از یک صندوق پیر است. در این صندوق به‌ازای هر نفر مستمری‌بگیر 0.95 نفر (کمتر از 1) بیمه‌پرداز وجود دارد که به‌خوبی نشان می‌دهد نمی‌توان از محل حق‌ بیمه‌های پرداختی، مستمری‌ها را تأمین کرد. در سال 1394 تنها 16 درصد از هزینه‌های صندوق بازنشستگی کشوری از محل کسورات تأمین شده است. این نسبت برای صندوق تأمین اجتماعی که از وضعیت پایدارتری نسبت به دیگر صندوق‌ها برخوردار است به 90 درصد می‌رسد.

تصور دوم: ما در دوران بازنشستگی آنچه در دوران اشتغال اندوخته‌ایم را از دولت باز پس می‌گیریم

این تصور نیز کم‌وبیش در میان شاغلان و بازنشستگان وجود دارد؛ به‌عبارت دیگر آن‌ها فکر می‌کنند آنچه در دوران اشتغال از حقوقشان کسر شده به‌علاوه سود تعلق‌گرفته به مبلغ سپرده، کل مستمری بازنشستگی را تأمین می‌کند. این تصور مطابق با سیستم بازنشستگی بر مبنای «حق بیمه معین» است که در برخی کشورها اجرایی می‌شود. در ایران بیمه‌های عمر خصوصی با این منطق فعالیت می‌کنند، اما این تصور تا چه اندازه با واقعیت سیستم بازنشستگی عمومی در کشور هم‌خوانی دارد؟ بر مبنای محاسبات انجام‌گرفته و بر اساس داده‌های صندوق بازنشستگی کشوری اگر بازدهی متوسط کسور بیمه‌ای معادل 16 درصد باشد (1 درصد بیشتر از نرخ تورم) حق بیمه بازنشستگی تنها مستمری‌های 6 سال یک فرد را جبران می‌کند. جالب است بدانیم که حتی اگر نرخ بازدهی به 18 درصد برسد حق بیمه می‌تواند تنها مستمری‌های 7.5 سال فرد را پوشش دهد (میرزاابراهیمی، 1395) این در حالی است که متوسط زمان پرداخت حقوق از آغاز بازنشستگی تا زمان قطع رابطه مالی یک فرد با صندوق بازنشستگی کشوری 27 سال است؛ یعنی به‌طور متوسط هر فرد 19 سال بیشتر از سرمایه‌ای که در دوران اشتغال جمع کرده است به‌علاوه سود تعلق‌گرفته به آن، مستمری دریافت می‌کند. بی‌شک اگر مدیریت صندوق‌ها به‌گونه‌ای باشد که با مدیریت بهتر پرتفوی بازدهی بالاتری برای سپرده‌ها ایجاد کند این کسری کمتر می‌شود اما مطالعات نشان می‌دهد حتی در صورت بازدهی سرمایه‌ها بیش از متوسط بازدهی دارایی در کشور باز هم سود حاصل از حق بیمه‌ها نمی‌تواند بیش از 10 سال مستمری بازنشستگان را پوشش دهد.

به‌نظر می‌رسد با این توضیحات ماهیت بحران در صندوق‌های بازنشستگی بیشتر مشخص شده باشد. در حال حاضر صندوق‌های بازنشستگی یا با بحران مالی دست‌وپنجه نرم می‌کنند یا در آینده‌ای نزدیک با این بحران روبه‌رو خواهند شد. بحرانی که نه‌فقط افراد تحت پوشش این صندوق‌ها که کل نظام اقتصادی را درگیر خواهد کرد.

بحران برای چه کسی؟

حال این پرسش پیش می‌آید که صندوق‌های بازنشستگی‌ای که توان پرداخت مستمری بازنشستگی افراد تحت پوشش خود را ندارند چگونه کسری خود را جبران می‌کنند. دو راه برای پوشش این کسری وجود دارد: نخست کاهش هزینه‌ها؛ و دوم جایگزین‌کردن منابع درآمدی جدید. درباره راه نخست از آنجا که بخش اصلی هزینه‌های صندوق‌های بازنشستگی پرداخت مستمری است، کاهش هزینه‌ها به معنی کاهش مستمری‌هاست. از آنجا که بر طبق قانون، مستمری بازنشستگی بر مبنای تعداد سال‌های پرداخت حق بیمه و حقوق دو سال آخر تعیین می‌شود، کاهش مستمری ممکن نیست. مهم‌تر آنکه میانگین پرداختی حقوق بازنشستگی آن‌قدر بالا نیست که بتوان کاهش آن را بدون در نظر گرفتن پیامدهای اقتصادی و اجتماعی آن دید. به‌طور مثال در صندوق بازنشستگی کشور میانگین حقوق پرداختی کمی بیش از 1.5 میلیون تومان در ماه است و این حقوق کمتر از 50 درصد هزینه بازنشستگان را پوشش می‌دهد (جعفری، 1395). در چنین وضعیتی عملاً کاهش میزان دریافتی بازنشستگان به تنگنای معیشتی آن‌ها بیش از آنچه امروز با آن دست و پنجه نرم می‌کنند، می‌انجامد. به همین دلیل راهبرد صندوق‌های بازنشستگی جایگزین‌کردن منبع درآمدی جدید بوده است و منبع درآمدی نیز جایی نیست جز بودجه دولت.

بررسی ارقام کمک دولت به دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح در بودجه سال 1396 بار مالی ناشی از بحران بازنشستگی برای دولت را نشان می‌دهد.

جدول 1- میزان کمک دولت به صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق نیروهای مسلح در لایحه بودجه سال 1396

(واحد: هزار میلیارد ریال)

شرح

صندوق بازنشستگی کشوری

صندوق نیروهای مسلح

جمع

کمک دولت در بودجه

220

185

405

منبع: لایحه بودجه 1396

جدول 2- میزان کمک دولت به صندوق نسبت به برخی ارقام کلیدی بودجه

(واحد: هزار میلیارد ریال)

شرح

بودجه عمومی

بودجه عمرانی

بودجه

رفاه اجتماعی

بودجه

هدفمندی یارانه‌ها

بودجه

آموزش و پرورش

بودجه محیط‌زیست

رقم بودجه

3711

627

735.5

480

317

2

نسبت مجموع کمک‌های دولت به صندوق‌های بازنشستگی به ردیف‌های بودجه

11%

64%

55%

84%

130%

200%

منبع: لایحه بودجه سال 1396 و محاسبات

 

آمار جداول 1 و 2 نشان می‌دهد معادل 50 درصد بودجه رفاه اجتماعی کشور صرف پرداخت به کسری تنها دو صندوق بازنشستگی کشوری و نیروهای مسلح می‌شود. در صورت ادامه این روند مبلغ خالص پرداختی دولت به صندوق‌ها هر ساله افزایش پیدا می‌کند به‌طوری که پیش‌بینی می‌شود تحت سیستم فعلی، اثر تجمعی تمامی کمک‌های دولت برای پوشش کسری تنها صندوق بازنشستگی کشوری در طول ۷۵ سال آینده می‌تواند به معادل ۹،۲۴۵ هزار میلیارد ریال (تقریباً ۳۱۰ میلیارد دلار) برسد. این رقم معادل ۸۰ درصد تولید ناخالص ملی ایران در سال 1394 است.

چرا بحران؟

برای دچارشدن به این بحران دلایل متعددی را می‌توان بیان کرد. برخی از آن‌ها سیر طبیعی صندوق‌های بازنشستگی است و برخی دیگر ناشی از قوانینی است که بدون توجه به پیامدهای مالی آن بر صندوق‌ها تحمیل شده است. برخی از این عوامل به‌اختصار عبارت‌اند از:

افزایش سهم سالمندان نسبت به کل جمعیت: یکی از تغییرات مهم جمعیتی که تمام کشورهای توسعه‌یافته با آن روبه‌رو بوده‌اند، افزایش سهم سالمندان در جمعیت کشورهاست. کشورهای در حال توسعه نیز در حال حاضر با این پدیده روبه‌رو شده‌اند. مطالعات جمعیت‌شناسی در ایران نشان می‌دهد ساختار جمعیت ایران به سمت افزایش سهم سالمندان پیش می‌رود و این روند در آینده سرعت بیشتری نیز خواهد داشت. طبق آمار سرشماری کشور در سال 1355 افراد بالای 65 سال در ایران حدود 5.2 درصد جمعیت را تشکیل می‌دادند که این نسبت در سال 95 به 9.2 درصد رسیده است. افزایش نسبت سالمندان به جمعیت به‌طور متوسط افزایش مستمری‌بگیران را به دنبال دارد.

افزایش امید به زندگی و ثابت‌ماندن سن بازنشستگی: موضوع دیگری که صندوق‌های بازنشستگی را تحت تأثیر قرار می‌دهد، افزایش امید به زندگی است. در دوره‌ای که نخستین قوانین بازنشستگی در کشور تدوین شد به تبعیت از قانون کلی نظام‌های بازنشستگی در دنیا سن بازنشستگی 10 سال کمتر از سن امید به زندگی تعیین شده بود، با افزایش امید به زندگی بسیاری از کشورهای جهان سن بازنشستگی را افزایش دادند. به‌طور متوسط سن بازنشستگی در جهان 60 سال برای زنان و 64 سال برای مردان است اما در ایران این نسبت بسیار متفاوت است. متوسط سن بازنشستگی در صندوق بازنشستگی کشوری 51.5 سال و برای تأمین اجتماعی 56.5 سال است. به‌طور میانگین هر فرد در صندوق بازنشستگی کشوری پس از بازنشستگی 27 سال حقوق دریافت می‌کند (خود فرد یا وراث او) مقایسه این رقم با میانگین 10 سال حقوق بازنشستگی (فاصله سن بازنشستگی تا زمان مرگ که مبنای تعیین سن بازنشستگی در قوانین بوده است) می‌تواند بار مالی سنگین فرد بازنشسته برای صندوق‌های بازنشستگی را نشان دهد.

بالا بودن نرخ بیکاری: زمانی که نرخ مشارکت در یک کشور پایین یا نرخ بیکاری بالا باشد، در عمل به این معناست که نسبت کمتری از جمعیت در سن کار وارد بازار کار می‌شوند در نتیجه تعداد ورودی صندوق‌های بازنشستگی کاهش می‌یابد و به دنبال آن حق بیمه کمتری به صندوق‌ها واریز می‌شود که درنهایت به ناپایداری بیشتر مالی در صندوق‌ها می‌انجامد. در این میان هرچه بازار غیررسمی کار در کشور بزرگ‌تر باشد (درنتیجه افراد کمتری تحت پوشش بیمه باشند) یا نرخ دستمزد پایین‌تر باشد (حق بیمه کمتری محاسبه و کسر شود) ناپایداری صندوق‌ها بیشتر خواهد شد.

قوانین قاتل: در کنار عوامل بالا که برخی روند طبیعی تحولات جمعیتی و برخی ناشی از شرایط کلان اقتصادی هستند، مجموعه‌ای از سیاست‌ها به‌طور خاص اثرات منفی بسیار بزرگ بر کسری مالی صندوق‌ها به‌جا گذاشته‌اند به‌طوری که عوامل دیگر در مقایسه با این قوانین تأثیر اندکی در ایجاد چنین شرایطی داشته‌اند. چهار مورد از مهم‌ترین قوانین که بار مالی آن‌ها برای صندوق بازنشستگی کشوری (تا اردیبهشت 94) محاسبه شده است عبارت‌اند از:

1. مواد 15 و 16 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت

ماده 15: از تـاریخ 1371 بـه حقـوق بازنشـستگی و وظیفـه از کار افتـادگی و وظیفـه وراث قـانونی مستخدمین متوفی که تا قبل از تاریخ مزبور بازنشسته، از کار افتـاده یـا وظیفـه‌بگیـر شـده یـا بـشوند بـه میزان 20 درصد به حقوق قبلی آنان (اسفندماه سال 1370) اضافه می‌شود.

مــاده 16: از تاریخ 1/1/1371 حداکثر حقوق بازنشستگی و وظیفه از کار افتادگی و وظیفه وراث (جمع پرداختی به وراث) موضوع قانون راجع به تعیین حداکثر حقوق بازنشستگی و وظیفه مصوب خردادماه سال 1361 معادل 110 درصد حداکثر عدد مبناء جدول حقوق موضوع این قانون و حداقل آن معادل 125 درصد حداقل عدد مبناء جدول مزبور تعیین می‌شود.

محاسبات انجام‌شده در صندوق بازنشستگی کشوری نشان می‌دهد بار مالی ناشی از این دو ماده 906 هزار میلیارد ریال به قیمت‌های ثابت سال 1394 بوده است.

2. اجرای قانون نظام هماهنگ حقوق بازنشستگی و وظیفه در سال 1374 که بر مبنای آن حقوق پایه بر اساس وضعیت تحصیلی و موقعیت شغلی در سازمان‌ها تغییر کرد. محاسبات نشان می‌دهد بار مالی ناشی از این قانون به قیمت‌های سال 1394، 3498 هزار میلیارد ریال است.

3. احتساب میانگین 2 سال به‌جای ۳ سال در تعیین حقوق بازنشستگی برای کلیه بازنشستگان و از کار افتادگان اعم از حی و متوفی و زن، مصوب سال 1379. اثر مالی این قانون افزایش 379 هزار میلیاردی کسری صندوق بوده است.

4. اجرای قانون خدمات کشوری برای کلیه بازنشستگان و از کارافتادگان اعم از حی و متوفی و زن و مرد بر اساس امتیازات گروه‌های بیست‌گانه مصوب سال 1386 که بار مالی آن 103 هزار میلیارد ریال برآورد شده است.

مشاهده می‌شود تصویب تنها همین 4 قانون اثر منفی 4.8 میلیون میلیارد ریالی برای صندوق بازنشستگی کشوری داشته است.

توجه به این ارقام نشان می‌دهد مشکل صندوق‌های بازنشستگی پیش از آنکه حاصل شرایط جمعیتی یا وضعیت کلان کشور باشد ناشی از سیاست‌گذاری‌های اشتباهی است که در این حوزه انجام‌شده و توجهی به پیامدهای آن در حوزه صندوق‌های بازنشستگی نشده است. بی‌توجهی به وضعیت صندوق‌ها تا همین امروز نیز ادامه داشته است. شاهد بودیم که در اسفندماه سال گذشته طرح بازنشستگی زنان شاغل که دارای حداقل ۲۰ سال سابقه خدمت هستند بدون محدودیت سنی از طرف مجلس مطرح شد. در صورتی که این طرح به تصویب می‌رسید بار مالی 100 هزار میلیارد ریالی برای صندوق بازنشستگی کشوری به دنبال داشت.

آیا بحران را می‌توان مدیریت کرد؟

در این متن کوتاه به‌طور خلاصه تصویری کلی از وضعیت بحرانی صندوق‌های بازنشستگی نشان داده شد. همان‌طور که بیان شد در صورت ادامه این روند بحران هر روز بزرگ‌تر می‌شود و پیامدهای آن نه برای سالمندان که برای همه افراد جامعه در زمان حاضر و آینده خواهد بود؛ اما آیا می‌توان این بحران را کاهش داد. واقعیت این است که برای یافتن راه‌حل و اجرای آن گام نخست پذیرش وضعیت بحرانی است. سیاست‌گذاران، تصمیم‌گیران جامعه و البته مردم باید نسبت به پیامدهای این بحران آگاهی داشته باشند. توجه به وضعیت معاش بازنشستگان و درک این واقعیت که در شرایط کنونی نیز زندگی اقتصادی آن‌ها با مشکلات بسیاری همراه است توجه به شیوه اجرای اصلاحات را بیش از پیش مهم می‌کند. واقعیت این است که وضعیت بحرانی فعلی حاصل قوانین سهل‌انگارانه در حوزه بازنشستگی بدون توجه به پیامدهای آن و مقاومت در برابر اصلاحات پارامتریک بوده است. اصلاحاتی که اگر به‌تدریج و در زمان خود انجام می‌شد از این بحران جلوگیری می‌کرد. از طرف دیگر عرصه سیاست‌گذاری در کشور ما ثابت کرده زمانی که اصلاحات تدریجی انجام نمی‌شود اقدامات دفعی و شوک‌محور اولویت پیدا می‌کند. در چنین شرایطی آگاهی از وضعیت بحرانی و شناخت نسبت به راه‌حل‌ها بسیار حیاتی‌تر می‌شود چراکه تنها از این طریق می‌توان جلو اقدامات دفعی را گرفت. پیشبرد جدی اصلاحات پارامتریک، پیشگیری از تصویب قوانین هزینه‌زا و تقویت سیستم رفاهی به‌طوری که تأمین نیاز سالمندان تنها متکی بر درآمدهای بازنشستگی آن‌ها نباشد ازجمله راهکارهایی است که کارشناسان پیشنهاد می‌دهند. این نوشتار به دنبال ارائه راه نیست چراکه رسیدن به یک راه‌حل کم‌هزینه تنها با گفت‌وگو درباره وضعیت فعلی و مشارکت همه گروه‌های ذی‌نفع در فرآیند تصمیم‌گیری حاصل خواهد شد اما آگاهی نسبت به این امر می‌تواند گام نخست برای طی مسیر باشد.

 

     فهرست چشم انداز 105 صفحه اول |  بايگاني سال 1396 |